范志勇：历史上的美国贸易政策（六）：美国关税史上的第一次大减税

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

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时间来到1833年，美国迎来了自建国以来关税史上的第一次“大减税”时期。在分析为什么会在此时此刻发生大减税之前，我们不妨简要地回顾一下美国联邦政府建立之后关税不断攀升的历史。

一、建国之后的“加税史”

自美国联邦政府成立之后，关税在美国主要发挥着两个方面的作用：一是帮助美国政府高效筹集财政收入，应对各种公共支出及偿还债务；二是作为政策工具保护国内新兴的制造业以及应对经济危机。

（1）1790-1791年美国联邦政府成立初期进口关税约在12%左右的低位。美国第一部关税法案由三部分组成，见表1。第一，对部分精选商品征收从量税。从量税最初的征收对象包括三十六种商品，包括啤酒、葡萄酒和烈酒、糖蜜、盐和糖、烟草、茶叶和咖啡等等[1]。这些产品在当时主要是由富人消费的奢侈品，其中部分商品（如葡萄酒、糖、茶和咖啡）在美国本土并不生产。政府对这些产品征税的主要目的是增加财政收入。少量关税是为特定产品（如靴鞋、铁钉和鱼）提供保护。 第二，对绝大多数商品，如各种纺织品、金属制品（铁钉除外）及皮革制品（靴鞋除外）等产品征收从价税。从价关税最初分为四个层次。见表1。第三，除此之外对包括硝石、黄铜、马口铁、铁丝与铜丝、棉花与羊毛、生皮和毛皮等十七种商品免税。

表1、美国1790年第一部关税法案涉及的从价税率

然而关税法案通过之后不久，政府为了筹集财政收入（包括支付战争经费）迅速通过立法将税率提升至约20%。我们简要回顾一下这段历史，见图1[2]。

1792年为筹措西部边疆防御经费，进口关税被临时性上调：从价税率表整体提高2.5个百分点，基础从价税率从5%升至7.5%。1794年从价关税再涨2.5个百分点，基础税率达10%，以加速偿还公债。1797年对糖、糖蜜、茶叶、可可等产品实施了更高从量税，同时将基础从价税率调至12.5%，新增收入仍用于债务清偿。1804年，从价税率表又上调2.5个百分点（基础税率升至15%，最高税率达22.5%），所筹资金用于建立"地中海基金"以应对巴巴里海盗的海军防御开支。1812年7月英美战争爆发后，关税税率翻倍。英美战争结束之后，美国虽然在1816年下调关税税率，但是出于保护美国国内新兴产业的目的，税率仍保持高于战前水平。1818年美国金融恐慌之后，美国相继于1824年和1828年出台提高关税的法案以保护国内产业。在1828年之后的1830年，事后关税税率一度达到62%，这是美国历史上的最高关税率。因此1828年的关税法案也被称为“可憎法案”。

图1、美国历史关税税率（%）

二、关税中的地区矛盾与冲突

表面上看，19世纪20年代美国国会关于关税的争议是两种理念的冲突。一种理念认为关税的唯一目标是筹集财政收入。这一理念的支持者主要来自南方，希望政府权力有限、规模小、勤俭节约。他们承认进口关税是联邦政府的重要财政来源，不能完全取消，但并不希望政府用高关税扶持特定产业。所以他们认为适用的税率大致在10%-20%。[3]另一种观念认为，关税的目标是支持国内产业发展。总体上，这类支持者来自北方和中西部，希望对不同产品征收不同关税，取决于对国民经济的重要程度。他们一般主张对制造品使用的原材料实行低关税，对最终产品实行高关税。他们的目标是利用国内原材料在国内生产最终产品，而不是送到国外加工，再把最终产品进口回来。对最终产品的进口关税应该足够高，以确保面临外国企业竞争的国内厂商能持续经营。

这两种理念的争议背后是20世纪初，特别是美英战争（1812-1815年）结束之后美国经济结构的变化，见表2。1812年战争前，南方的农产品出口利益群体与新英格兰地区的商业航运业利益群体合作，把持着美国国会的多数，成功压低了关税。此时中大西洋各州的工业利益群体在国会是少数派，缺乏实施保护性高关税的政治实力。然而到1815年战争结束之后，美国的经济结构发生了重大变化。各地区对关税的态度也发生了明显变化。首先，新英格兰的制造业增长与航运业和造船业的相对衰落使该地区从支持开放贸易，转向支持保护性关税。其次，中大西洋各州的制造商迅速崛起，给保护主义法案提供了最主要的政治支持。第三，作为新融入美国的中西部地区在19世纪20年代与贸易的利害关系较为复杂。当南北方利益代表在国会僵持不下时，中西部地区成为在南北方关税法案博弈中的关键少数派。最后，南方地区一直坚持要求低关税政策。

最终，北方地区高关税政策的支持者以扩大在中西部地区进行基础设施为条件，赢得了中西部地区的支持；反对高关税政策的南方地区逐渐陷入孤立。

表2、经济结构转型与关税理念转变

三、美国南北对抗的深层次原因

美英战争结束之后的十余年间，南方地区反对高关税法案的斗争持续失败。最典型的代表是1824年和1828年高关税法案在国会相机通过。这导致南方地区与北方地区矛盾的不断激化。事实上，高关税削弱南方农业竞争力仅仅是激化南北双方矛盾的因素之一。除此之外，导致南北矛盾不断升级的原因还包括两个方面：

第一，南方不满情绪背后的一个根本因素是北方在财富和收入上不断超越南方。1774年，南方在收入和财富指标上远远领先于北方；到19世纪40年代则远远落后。[4]经济地位的相对衰落让南方担心政治权力也会被压缩。在输掉19世纪20年代的关税斗争后，南方看到自己在联邦的经济和政治地位下降，害怕在国会永远变成受围困的少数派。实际上，许多南方人可能不那么关心关税给自己带来的损失，而更加在意人口和财富不断增长的北方获得的优惠。

第二，在南方极端反对19世纪20年代关税法案的背后还潜伏着另外的因素，那就是许多南方人相信，关税只是决定联邦政府是否有权废除奴隶制的斗争的试金石。随着北方地区在国会占据优势，联邦政府将会变得更加强势，南方经济赖以生存的奴隶制也将会被废除。南方地区的政治人物认为高关税将造就一个更强势的联邦政府，可以更强力地干预奴隶制。因此在关税斗争中，南方实际上是在为实现一个有限政府而战，以维护各州的权利，反对最终会被用来消除奴隶制的无限政府的权力。

《1828年关税法案》通过之后，随着关税的不断上升，南方地区的愤怒达到极点。作为南方地区反对关税的核心，1832年10月激进派在选举中夺取了南卡罗来纳州议会的控制权。新一届南卡罗来纳州议会迅速发起特别会议，讨论拒绝执行联邦法律的议题。

1832年11月大会发表了《联邦法律废止权条例》（Nullification Ordinance），提出如下主张：美国国会通过的多部法律，以对外国进口产品征税为名，其实是为了保护国内制造业，并给从事特定职业的阶层和个人提供补贴，却以其他阶层和个人受到伤害和压迫为代价。

《联邦法律废止权条例》宣布，1824年关税法案“没有美国宪法的授权，违背了宪法的真实含义与意图，因此是无效和非法的，对本州及本州的官员和国民没有约束力”。该《条例》进一步规定：“任何法定组织机构，从1833年2月起，根据联邦关税法案在本州范围内征收关税均属于非法”。

南卡罗来纳州甚至以脱离联邦相威胁，宣布联邦政府试图强迫该州执行关税的任何行动，都将与南卡罗来纳继续留在联邦相抵触。南卡罗来纳州议会大会的一个附属委员会制定了满足南卡罗来纳的妥协条件：对所有进口产品实行不超过12%的统一关税。[5]

四、为缓和地区矛盾美国历史上第一次大规模削减关税

南卡罗来纳州发表《联邦法律废止权条例》使有关贸易政策的争执演变成前所未有的宪政危机。南卡罗来纳的行动改变了美国国会辩论的议题，从关税是否过高，变成各州是否有权否决联邦的法律。

尽管南方各州均反对保护性高关税，但极少有地方积极追随南卡罗来纳的极端主义。其他南方州选择支持联邦政府，谴责南卡罗来纳地方没有尽力尝试其他解决方案。同时联邦政府也试图回应南卡罗来纳州的诉求，寻求化解危机。[6]就在南卡罗来纳州发表《联邦法律废止权条例》10天后，时任总统杰克逊就在给国会的年度报告中加入了和解信息。他一方面赞同保护性关税措施是确保国内产业发展的必要手段，同时也指出关税税率应该随着具体情况调整，甚至指出保护性关税也需要下调。

随着时间流逝，联邦和南卡罗来纳州军事摊牌的风险增大了。为避免战争爆发，双方选择了妥协。1833年1月，纽约州共和党议员朱利安·维普朗克提出法案，在两年内把大部分保护性关税下调至20%。美式体制的主要倡导者亨利·克莱也感受到自己提出的保护性关税体制面临危险，为避免在其卸任后保护性关税受到更大的冲击，因此也主动于1833年2月提出了一个妥协方案，期望在其任期内解决关税争议。克莱不情愿地赞同了众议院正在讨论的把关税下调至20%左右的方案，但要求把过渡期大大延长，从维普朗克法案的2年增加至9年。

1833年美国国会通过法案，规定高于20%的全部关税从1834年1月起将把高出20%以上的部分削减1/10，到1836年1月再削减1/10，到1838年1月和1840年1月再分别削减1/10，总计将把超出20%以上的部分削减40%。到1842年，超出20%以上的剩余60%将被全部削减，1842年1月减去3/10，7月再减去3/10。到过渡期结束时，关税降幅达到最大，美国对所有应税进口产品将实行统一的20%关税率。该法案要求从1842年7月起，进口关税“的征收目的将是为政府的节俭运转提供必需的财政收入”。就这样，国会同意放弃保护性关税，对进口关税实行保证财政收入所需的标准。由于该法案是联邦和南方相互妥协的产物，因此也被称为“1833年关税妥协法案”。从事后开看，该法案通过后的十年内，美国整体关税税率约降至18%-20%之间，见图2。

南卡罗来纳州认可了这一妥协方案，州议会废除了《联邦法律废止权条例》，从而暂时结束了危机。

图2、1833年“妥协法案”后的美国关税税率（1821-1860）

五、“妥协法案”埋藏的隐患

很显然，“妥协法案”并没有完全缓解美国南北双方的矛盾，否则也就不会在1861年爆发南北战争。正如上文所述，美国南北方之间的矛盾极为深刻。除了关税之争外，还有双发经济实力的对比，以及对奴隶制存废问题等等。

然而“妥协法案”本身也埋藏着巨大的隐患，毕竟达成妥协方案跟保证其顺利执行是两回事。而且该方案规定了从1834年1月起到1842年7月止接近9年的时间表。在这9年当中，国内外经济环境、美国的政治结构均可能发生重大变化。继任的国会完全有可能推翻前任国会的法案。南方地区所寻求的低关税只有在9年的过渡期后才能实现，因此南方承担了妥协法案中的巨大风险。

1837年美国再次发生金融恐慌，这场危机导致了历时4年的严重通货紧缩与经济萧条。事实证明，1842年“妥协法案”所秉持的削减关税的精神随即被抛弃，南北方的矛盾与冲突进入更加尖锐的程度。

附表、美国自建国以来的贸易及关税政策（未完待续）[7]

[1]参见：Douglas A. Irwin：New Estimates of the Average Tariff of the United States, 1790-1820，The Journal of Economic History, Vol. 63, No. 2., pp. 506-513.

[2]在图1中，关税税率用关税收入与进口产品价值之比表示，因此是事后的整体关税水平。该关税水平实际上是从量关税水平、从价关税税率以及零关税税率的加权平均值。对于从量关税而言，当这些商品价格上升时，就会导致时候的整体关税税率下降。在图1中，虚线表示的是在扣除转口贸易退税后的事后关税税率。当转口贸易规模较大时，利用总关税收入（Gross Customs Revenue）与扣除转口退税后的净关税收入（Net Customs Revenue）计算的事后关税水平存在明显差异。参见：Douglas A. Irwin：New Estimates of the Average Tariff of the United States, 1790-1820，The Journal of Economic History, Vol. 63, No. 2., pp. 506-513

[3]当然，财政收入性关税也会对某些产业带有保护效应，但这种保护是关税偶然的副产品，而非有意识地促进特定产业的发展。

[4]参见Forsyth（1977），第82页。

[5]参见Freehling（1965），第262页。

[6]在寻求和平解决方案的同时，时任总统杰克逊坚决认为各州拒绝执行联邦法律的行动不能成立，并做好了用武力解决问题的准备。联邦政府立即在国会提起了《军力动员法案》（Force Bill），授权总统在必要时利用武装力量从联邦关税机构收取关税收入。

[7]早期美国总统的就职时间是3月4日。本附表根据正文内容持续更新。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。