重磅！三省一市立法，打响反内卷第一枪

2025年8月1日，沪苏浙皖四地人大常委会同步发布《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》，将于9月1日起正式施行。这是长三角历史上首次通过“协同立法”推动区域科技创新，内容涵盖基础研究共研、成果转化机制联建、职称资格互认与产业园区共建等十九条，意图打通创新链与产业链的制度断点，遏制重复投入、资源内耗和政策套利。

就在两天前，政治局会议刚刚提出要“依法依规治理企业无序竞争”，并点名“规范地方招商引资行为”；同时强调要加快建设全国统一大市场，推动资源要素在更大范围内高效配置与公平竞争。而发改委则在次日发布会上直言，必须“坚决制止盲目跟风、一哄而上、一哄而起”。这些高频信号背后，是国家开始用制度纠正“地方竞争逻辑”对创新生态的干扰，也是在为打破行政壁垒、构建统一开放市场环境奠定基础。

对创投而言，这不仅意味着创新资源的重新配置，更预示着一个时代的结束：以补贴、抢人、堆估值为特征的内卷路径，正在被法律划上句号。随着新规落地，投资需重新审视战略布局，转向以核心技术突破和产业链协同为驱动的良性竞争，逐步摒弃短视行为，迎接高质量创新时代的到来。

内卷是如何变成痼疾的

实话说，原有的发展格局下，城市之间的主要关系是竞争远大于合作。长三角长期被视作中国科技创新的“前沿阵地”，从国家实验室、高能级园区，到独角兽企业和创投机构，这片区域集聚了中国最密集的创新资源。但也正因如此，在过去几年里，它成了“科技内卷”的主战场——一个地方政府、企业、资本三者共同塑造的失衡系统。

以芯片、AI、智能制造等热门赛道为例，同一个技术团队，半个月内可以收到苏州、嘉兴、芜湖三地的落地邀请，地方平台出补贴、投基金、送办公楼，有的甚至愿意以高估值参股。政策越开门，项目越愿意“多点谈、多头落”，最终出现“总部在张江，中试在合肥，注册在吴江”的多地套利格局。

这种内卷最直观的体现，是令人尴尬的产业同构。翻开产业地图，一幅“英雄所见略同”的画面跃然纸上。在长三角16个核心城市中，曾有12个将电子信息产业作为头号重点，11个同时瞄准汽车产业，8个布局石化产业。这种高度重叠的产业规划，并非偶然。

其背后，是各地政府各自为政、各为其主的现实考量。在过去以GDP和税收为主要考核指标的体系下，地方政府作为本地利益的代理人，有极强的动机通过打造“政策洼地”、提供财政补贴等方式，吸引和培育本地的明星产业，这导致了区域内有限的资本、人才和市场资源被过度分割和激烈争抢。

从资本端看，这种模式也在扭曲市场。许多创投机构明知项目估值虚高，但看到有地方基金或国资母基金做兜底，就倾向于跟投。而因为不跟，就意味着错过风口；而一旦入局，又能借政府资源助力下一轮融资。项目风险被政策稀释、估值被政绩推高、退出通道依赖地方配套，导致投资越来越偏向资源驱动而非技术驱动。而国资作为出资方，要求一定比例的返投也无可厚非，但GP就没法把资金都流到最有效率的地方，重复建设也是在所难免。

更棘手的是产业链结构性失衡。基础研究资金多流向看得见的实验室装修和设备购买，中试平台在多地重复建设但利用率极低，真正打通“研发—中试—量产”路径的能力极其稀缺。部分企业拿下地方补贴后，并不着急实际生产，而是围绕“政策打包”开展多轮融资。最终，不少项目停留在PPT和路演阶段，造成资本、技术、政策之间的系统性错位。

一个典型例子是新能源车配套项目。在过去两年里，宁德时代、比亚迪的核心配套企业，被江苏、浙江多地争抢落户，仅电池结构件项目就被重复招引十余次。地方财政不惜投入数亿元建设标准厂房，但三年过去，多数入驻项目仍未实际投产。

这一切最终反噬了创新生态：企业逐渐形成“政策依赖症”，创投失去了对项目基本面的判断能力，地方政府将“支持科技”变为“押注赛道”。久而久之，内卷从市场竞争变成制度结构的问题。

长三角四地联合通过《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》，不仅意味着对混乱竞争的制度反思，也是一种规则重建的尝试。它试图用法定形式确立“协同高于竞争”的边界意识，为区域内要素自由流动、科技成果共研共转、产业链错位布局等建立基本原则。这是制度层面对科技内卷问题的一次正面回应，也标志着地方政府间“赛马机制”正在被更高级别的协调机制所替代。

从政策共识到制度落地：协同立法真正变了什么

这不是我们司空见惯的一纸政策框架，而是一份具备法律效力的制度安排，涉及资金、成果、平台、园区乃至权属分配等多个长期悬而未决的技术问题。是《中华人民共和国立法法》修改后长三角地区人大加强协同立法的又一重要成果。

《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》并非一日之功，它是长三角一体化政策框架从量变到质变、不断演进的必然产物。其背后，是一条由国家顶层设计引领、部省（市）协同推进的清晰政策轨迹。

2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将长三角一体化发展正式提升为国家战略，明确提出要“合力打造长三角科技创新共同体”。2020年，科技部联合三省一市印发《长三角科技创新共同体建设发展规划》，进一步明确了以“科创+产业”为引领的协同路径，并建立了“4+1”协同工作模式。随后，《三省一市共建长三角科技创新共同体行动方案（2022-2025年）》出台，将宏观规划转化为具体的行动路线。2022年，科技部与三省一市政府联合印发《长三角科技创新共同体联合攻关合作机制》，聚焦关键核心技术，建立了跨区域“揭榜挂帅”的合作模式 。

与以往指导性政策不同，这次的决定不再强调“大方向上的一体化”，而是直接对如何共建联合基金、如何跨区域设立研发平台、如何形成一体化的成果转化机制作出了操作层面的安排。比如明确提出建立基础研究联合基金，并鼓励跨区域、跨学科、产业导向的基础研究项目联动立项；再如，由科技主管部门牵头建设一体化成果转化体系，改变以往各地自行审批、自行认定、利益归属分散的局面。这种协调机制并非松散合作，而是在立法保障下形成责任闭环的制度网络。

此次通过的《决定》中，“协同”一词高频出现，比以往以“共建”为核心的一体化要更进一步。比如对园区政策的调整，2010年长三角城市经济协调会第十次市长联席会议确定了长三角园区共建合作专题，确定了在长三角层面统筹开发区之间合作共建的发展思路。而这份决定鼓励开发区和园区之间开展跨省域合作和联动发展，指向的正是过去在招商政策、人才落户、土地指标等方面长期存在的内卷格局。共建多，共赢少。以开发区为主体的园区共建利益分享机制难以建立，毕竟跨园区的产业共建并不带来利益共享，导致开发主体动力不足。从条文语言中可以看到，长三角园区正在试图从“共建而不共赢”转向“协同开发”，这对于很多企业来说，是资源组合模式的革新，也是地方招商激励机制的底层转变。

《决定》真正具象化的部分，在于它试图为长三角构建一套覆盖创新全过程的协作机制。最上游是科研能力的联合扩容。文件提出要共同培育国家战略科技力量，但这并不是凭空设想。目前，上海和合肥已经合作推进第四代“合肥先进光源”，国家实验室的联动布局也已展开。中科院上海微系统所、南京大学等机构参与共建的8家全国重点实验室，是这套区域科研体系初具雏形的体现。

基础研究层面，《决定》提到设立“长三角基础研究联合基金”，为跨省份、跨学科、产业导向明确的研究项目提供资金来源。这种安排意在促成科研机构间“捆绑式”协作，避免过去各自为政、重复投入的状况。

在成果转化环节，浙江此前的“先用后转”机制成为样板。该模式允许企业在正式签署技术转让协议前，先行试用高校和科研院所的职务科技成果。成了再付钱，不成也不亏。从2021年启动至今，已有8000多项成果入池，累计试用次数超2500次。《决定》将这种操作模式写进条文，相当于为地方探索提供法理背书，并向长三角全域推广。

资源共享的部分，《决定》明确要推进统一的技术转移体系。已有的“长三角科技资源共享服务平台”目前整合了近5万台大型科研仪器，设备总价值超590亿元。平台已覆盖苏浙沪皖主要科研单位和部分科技企业，使用流程与补贴机制已基本理顺。未来是否实现跨省一张网，还要看安徽能否在2025年内完成接入。

此外，《决定》提出支持建设“科创飞地”和“中试平台”，解决的是技术从实验室走向车间的问题。相比政策条文，这类工程性项目能不能推进，更多取决于资金和地方政府的执行力。但在目前合肥与张江之间的中试合作中，已有若干集成电路和高端装备领域的飞地项目正在运作，说明这条路径并非空转。

协同立法之后：前景可期，但仍须破除制度“硬骨头”

协同立法的直接红利，是为跨区域创新要素的流动和共享提供了制度保障。在《决定》公布后，长三角G60科创走廊已启动创新券“通兑”机制试点，实现“企业在哪申请、在哪使用、由哪地财政结算”。根据公开报道，首批参与试点的地市包括松江、嘉善、宣城、芜湖等，覆盖了从研发到中试的多个场景，未来有望扩大至基础研究资助与产业链上下游协同采购 。

更具结构性意义的，是产业链分工协作正在从行政区逻辑转向功能区逻辑。在新能源汽车领域，全国每生产10辆新能源汽车，就有4辆来自长三角。长三角已初步形成“上海提供研发设计和核心零部件、江苏提供动力电池、浙江提供智能化解决方案、安徽提供配套生产”的分工雏形。《决定》对这些已有协作基础的产业提出了“共建大平台、共投产业基金、共育产业生态”的要求，有望推动形成区域产业共同体。

制度的统一，也为地方政府提供了更明晰的行为边界。《决定》明确提出要防范“无序竞争”，探索财政税收、土地政策、成果转化收益的共享机制。在政策文件中，“税收分成”被反复提及，如江苏省在2024年与上海嘉定区签署的“先进制造协同区”协议中，已尝试将跨区域项目的增值税、所得税按比例分配，为更大范围的分税机制探索提供了先例 。

更值得期待的是，长三角协同立法已被明确为全国区域治理改革的重要样本。在2025年7月召开的中共中央政治局会议中，“依法依规治理企业无序竞争、规范地方招商引资行为”被明确提及，与《决定》内容实现高度呼应。国家发改委、司法部等也在同步推动京津冀、成渝、粤港澳等区域借鉴长三角的“协同立法+统一执法+要素通兑”模式，并将长三角视为“全国统一大市场”的示范区 。

当然，挑战依然存在，尤其在跨区域争端解决和财政分成层面，目前更多依赖联席会议和条块协调，尚未形成制度化、司法化的常设机制。但从现实进展看，长三角正在通过“小范围试点+标准输出+法治固化”的路径，在地方分权体制下寻求制度合围的最大公约数。这一探索，不仅是地方协同治理的创新实践，更是在中央—地方关系新阶段下，对国家统一大市场建设的一次前置式制度试验。

结语：制度的尺度，决定创新的空间

长三角协同立法落地，决定了区域内部竞争边界是否能由行政线退到制度线之后。这既是一次对无序内卷的制度反制，也是一种鼓励长期主义的信号释放——不靠补贴砸出来的企业，更需要一个不鼓励“跑马圈地”的市场环境。

这只是将“共识”写入“共法”的开场。真正决定创新活力的，仍是制度尺度的大小，和政策执行的边界是否清晰。能否在这部法定框架内建立起不靠拼补贴、不靠挖人、不靠资质套利的区域创新合作机制，才是未来三到五年更值得观察的关键指标。