2025年政府投资项目谋划全解读：资金申报与项目谋划要点

在一揽子增量政策背景下，超长期特别国债、专项债、中央预算内投资成为政府投资项目最主要的资金来源。作为增量政策的主要发力点，地方政府应加强对超长期特别国债、专项债、中央预算内资金的重视程度，提高地方政府对政策把握能力，增加项目谋划的前瞻性和精准性，推动做实做细2025年项目谋划申报工作。中商产业研究院项目中心为政府、平台公司提供地方政府专项债、国债、中央预算内资金以及银行融资等项目谋划与咨询服务工作。提供项目建议书、可行性研究报告、实施方案、绩效评价方案、财务评估报告、资金申请报告等各类咨询项目的编制等。

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资金来源申报要点解读

一、超长期特别国债

（1）支持领域

超长期特别国债聚焦服务国家重大战略和安全能力建设（“两重”领域）及大规模设备更新与消费品以旧换新（“两新”领域），明确支持科技创新、粮食能源安全等八大方向，具体涵盖科技研发、高标准农田建设、城市地下隐患管线改造、重点行业设备更新等17类细分投向，严格禁止用于房地产开发、楼堂馆所、形象工程等违规内容。

（2）申报注意事项

申报项目要精准契合政策要求；项目前期要素准备充分；投资要求；开工时间要求；建设内容不得违规；关注项目资金拼盘，确保资金完整闭合。

（3）申报流程

目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。线上项目单位需通过互联网端口在国家重大建设项目库录入拟申报项目基本信息，并推送至属地发改部门，由其对项目筛选审核后将符合条件的纳入国家三年滚动计划库并逐级推送。线下项目业主单位需同步准备全套申报单行材料（含资金申请报告、项目批文、真实性说明、资金承诺函等），报送属地发改部门，最终由省级发改委汇总上报国家发改委审核确定项目清单。

二、专项债申报

（1）支持领域

专项债券2024年延续支持交通基础设施、能源、农林水利等11大传统领域，同时明确将新能源、新基建、新产业纳入投向范围；2025年进一步新增三大方向——收购存量商品房、盘活存量闲置土地、前瞻性战略性新兴产业基础设施，凸显对房地产风险化解与产业升级的定向支持，并严格禁止投入无收益项目及市场化产业领域。

（2）申报注意事项

申报需满足三大核心要求：一是项目必须具备持续稳定的政府性基金或专项收入现金流，确保完全覆盖债券本息且覆盖倍数不低于1.2倍；二是优先支持前期手续完备（已获批立项、可研、环评）的在建或成熟项目，资本金比例需合规且严禁新增隐性债务；三是严格执行负面清单，禁止投向无收益公益项目、市场化产业、股权基金、债务置换、楼堂馆所、形象工程及经常性支出。

（3）申报流程

流程分两阶段推进：项目储备阶段由地方政府筛选符合国家政策及收益要求的项目，录入专项债系统形成储备库，财政部门结合债务限额与财政规划审核排序，新开工项目须完成可研审批并确保当年开工；债券发行阶段从储备库筛选项目纳入待发行库，同步报人大审议纳入预算，项目单位需引入第三方机构编制实施方案、财务评估、法律意见书及还款计划，最终由省级财政厅统一安排发行。

三、中央预算内投资申报

（1）支持领域

2025年中央预算内投资聚焦基础性、公益性、长远性项目，重点补足现代化建设短板，主要支持粮食安全（含产粮大县基础设施、粮仓设施）、能源安全（支撑性煤电、农村电网改造）、产业链供应链安全（新引擎赛道、战略性矿产保障）、城市及安居工程基建、生态环境保护、交通物流重大基建、社会事业（如公共服务）及其他重点领域共八个方面，覆盖农村电网升级、新引擎产业等34个具体领域。

（2）申报注意事项

申报需遵循六项核心要求：一是优先选择各领域内符合“重要性高、成熟度高、领域匹配度强”的重点项目；二是发达地区宜侧重申报区域发展类资金（如粤港澳大湾区专项）以争取更大支持；三是提前1-2周备齐材料并完成前期工作（因专项申报窗口期仅一周左右）；四是企业需提供自有及自筹资金到位证明；五是严格按绩效指标表完成投资计划，确保资金使用成效；六是重视当年资金支付结果（直接影响次年额度），若投资变动需及时上报以保障资金顺利执行。

（3）申报流程

中央预算内投资项目申报流程可分为线上和线下，与超长期特别国债项目申报流程相同。

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政府投资项目谋划要点

1.存在的问题

当前项目谋划主要存在三大短板：主观上因重视不足与思想懈怠导致“不愿谋”；客观上因专业性复合能力欠缺（业务部门人员宏观思维弱、经济政策理解不足）引发“不会谋”，造成项目定位模糊、内容不规范；结果上表现为“谋不好”，即项目数量少、规模小、质量低、要素保障难，最终影响争资实效。

2.谋划项目特征

政府投资项目需严格投向《政府投资条例》规定的公益领域（非经营性为主），同时为争取上级资金需具备四大特征：类型方向必须符合政策支持范畴；建设内容需严格合规杜绝负面清单；规模需达政策门槛额度且在同类竞争中具体量优势；成熟度要求高，用地及配套资金到位，优先支持在建或即刻可开工项目以快速形成实物工作量。

3.项目谋划原则

遵循五大核心原则：强调杠杆效应，以政府资金撬动社会资本与产业发展；坚持前瞻性，立足现代化目标预判趋势，支撑城市产业布局；注重时效性，紧扣政策窗口与市场变化快速响应；落实自求平衡，确保建设资金足额到位且全生命周期收益覆盖本息；贯彻系统化，统筹资源配置实现跨部门协同管理。

4.谋划重点及难点

破解三大核心矛盾：一是“肥瘦搭配”整合资源，挖掘收益来源提升可融资性；二是转向“市场为先、运营为王”，强化市场风险分析及全周期运营主导思维；三是践行“量力而行、创新差异化”，避免重复建设，聚焦自身优势精准投资；四是严守“融资可行、避免隐债”红线，设计合理融资结构，确保全生命周期资金平衡且不新增隐性债务。

5.谋划方向

聚焦六大导向：围绕补齐短板填补公益领域空白或升级现有服务能力；深化产业配套支撑产业集群所需基建与公共服务；衔接发展规划拆解落实五年规划重大项目；推进区域融合突破行政边界谋划跨域基建及功能区项目；借鉴先进典范对标发达地区经验优化本地方案；精准匹配资金政策，依据中央预算内投资、专项债、特别国债等不同资金投向定制申报策略，同步对接考核任务目标谋划增量项目。

6.谋划对策

实施七项举措：解放思想，提高站位破除认知局限；精准把握政策，锚定资金支持领域定向包装；全面摸清家底，梳理短板需求聚焦重点；强化协同攻坚，组建专班并借力第三方机构提供全流程支撑；推行项目库分级管理，按生命周期（谋划库/储备库/前期库等）动态推进；建立要素保障机制，政府统筹破解用地与资金瓶颈；预留前期经费，年度预算保障可研等前期工作顺利开展。

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PPP新机制项目入库要点

1.项目策划阶段

策划需重点确保项目合规性：领域须符合115号文及17号令列举的交通、市政、环保、水利、能源、新型基础设施等（含盘活存量），或确有必要、有经营收益的其他领域；打包项目应基于实质性关联（如厂网一体、多式联运、综合开发），严禁将纯商业、纯公益或无关联项目强行捆绑；回报机制严格聚焦使用者付费，需明确收费依据实现项目自平衡，建设期可依法获得政府投资支持（不新增未来支出责任），运营期仅允许按规定享有行业通行补贴（非单独项目补贴），严禁任何形式的建设成本财政补贴（如可行性缺口补助、保底承诺）。

2.特许经营方案编制阶段

实施机构须由地方政府依法授权行业主管部门或事业单位（排除本级国企）；运作方式限于BOT、TOT、ROT等特许经营模式，并在协议中清晰约定资产权属与权责；合作期原则上不超过40年（特殊项目可延长），收费公路依条例执行；政府方出资代表可入股但不控股，可选择不分红或少分红以提升项目吸引力。

3.招采特许经营者

必须通过公开竞争方式（鼓励公开招标）依法选择特许经营者；评定标准侧重项目管理经验、专业运营能力、综合实力、信用状况，并重点考量其提交的运营方案、收费单价、经营期限及响应政府支持条件的水平；明确排除TOT模式采用拍卖方式。

4.特许经营者身份限制

强调民营企业主导：市场化项目要求民企独资/控股，重要公益项目要求民企股权占比原则上不低于35%（直接持股项目公司，非穿透计算），安全垄断类项目也应创造条件支持民企参与；明确民企认定范围（排除国有、外商性质主体）及外商投资企业参照适用规则；严令禁止地方本级国企（含子公司）参与本级新建项目招标或持股（仅允许其作为政府注资代表，或参与跨区域项目、非新建项目如TOT/盘活存量）。

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“央地合作+OEPC”创新机制

1.实施流程

“央地合作+OEPC”运作遵循六步闭环：首先地方政府国企与央企及咨询单位签订战略合作协议确立合作框架；其次组建涵盖咨询设计、施工运营及发改规自等职能部门专家的复合团队；第三明确定义项目功能目标并开展专项课题研究；第四整合前期研究成果形成初步设计方案、运营方案及投融资方案；第五协调职能部门、实施单位及金融机构完善方案并完成报批；最后在方案获批且项目入库后启动施工招标实现落地。

2.要素保障

该机制依托三重保障体系：一是组织保障，设立地方主要领导挂帅的央地合作领导小组及工作专班，统筹协调重大项目推进与诉求解决；二是项目保障，主动对接央企主营业务与地方发展需求匹配点，建立央地协同项目储备库；三是服务保障，实行项目“谋立推建”全周期跟踪服务——从策划、手续办理、签约到竣工全程护航，同步强化对上政策衔接以争取国家及地方资金政策支持。

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