毛立新：管辖问题的背后是侦查权缺乏有效监督

西北政法大学第六届刑事辩护高峰论坛

2025年6月21日，由西北政法大学刑事辩护高级研究院、北京市京都律师事务所共同主办的“西北政法大学第六届刑事辩护高峰论坛”在北京隆重召开。本次论坛聚焦“刑事案件管辖问题”，现场近50位法学专家学者，以及数百位律师参与论道，共同就当下刑事案件管辖所面临的诸多问题和解决思路展开深入研讨。

本文为北京尚权律师事务所主任、西北政法大学刑辩高研院副院长毛立新在论坛上的发言，整理以飨读者。

毛立新

北京尚权律师事务所主任

西北政法大学刑辩高研院副院长

感谢主持人，感谢主办方邀请，也借此机会热烈祝贺京都律师事务所成立30周年！本单元议题是“刑事管辖制度运行的协同与救济”，我也谈一些看法，思考尚不成熟。管辖问题在刑事诉讼制度中虽非核心大项，但厘清其内涵确有一定复杂性。讨论管辖，首要区分审判管辖与侦查管辖。正如上午有学者所指出，各国刑诉法仅规定审判管辖，从审判管辖可以合理地推导出审查起诉的管辖，这是没问题的。但如果要从审查起诉管辖推导出侦查管辖，则难以成立。审判管辖与侦查管辖，二者实属不同范畴，不能相提并论。

西方各国刑诉法普遍只规定审判管辖，而不规定侦查管辖，这在以审判为中心诉讼制度的视角下，有其合理性：

第一，审判是刑事诉讼的中心、核心。侦查、审查起诉本质上都是为审判做准备，警察亦被视为“法庭的仆人”。因此，确定了审判管辖，审前程序的管辖主体自然随之明确。

第二，警察享有的侦查权极其有限。西方国家的警察发现犯罪即可启动侦查，无严格立案程序，并可在紧急情况下采取强制措施。但一旦涉及公民人身自由、财产等重大权利的处分，则必须报请法官审查决定，此之谓司法审查、令状主义。侦查活动全程处于司法权的监督之下，侦查管辖权的归属自然无需特别强调。反观中国，管辖之所以成为问题，根源在于警察的侦查权过大且缺乏有效监督制约。刑事案件一旦立案，侦查机关便可以自行决定一系列的人身、财产强制处分措施。因此，今天我们从表面上看是在讨论管辖方面问题，实质上探讨的是侦查权的启动、立案以及随之而来的侦查权行使所带来的种种问题。乱象根源，不在于管辖，而在于侦查权的恣意行使。

因此，我认为，试图通过立法进一步“明确”规定侦查管辖的思路并不可行，且意义有限。对于犯罪行为涉及多地的案件，《公安机关办理刑事案件程序规定》早已明确规定有“最初受理地”“主要犯罪地”管辖原则，但实践中仍然各行其是，争抢管辖或者推诿管辖。如果确实涉嫌犯罪，其实由谁管辖又有什么差别呢？关键在于：有些地方的侦查机关，出于利益驱动或者其他动机，明知不构成犯罪仍然插手经济纠纷、以刑化债，侵犯了涉案公民、企业的合法权益。这时候，由不适格的侦查主体管辖，往往导致案件办理会出现偏差和错误。但究其根源，这是由于对侦查权的行使缺乏有效监督制约造成的，不能简单归咎于管辖或者立案不当。

而在西方法治国家，侦查活动的正式启动和实施过程通常由检察官决定或者主导，所有对人身、财产的强制性处分措施均需报请法官批准。在此严格的司法控权框架下，管辖和立案问题的重要性自然降低。因为，侦查机关裁量权极其有限，侦查权的行使被置于司法审查的严格控制之下。反观中国，问题的关键恰恰在于立案之后的侦查权行使失控，一旦立案大门开启，侦查机关即可相对自由地实施抓捕、查封、冻结、扣押等强制性措施。正因后续的动态控权和制约缺位，我们才如此重视“管辖”和“立案”这道门槛，但是，企图通过抬高门槛来实现对侦查权的有效控制，实践已经证明此路走不通，效果极其有限。

第一，针对侦查管辖制定严格的刚性规定，缺乏可行性。中国作为单一制国家，警察力量具有全国一体化和高度机动性特征。除常规案件的级别、地域管辖相对确定外，特殊案件（如跨区域案件）常常需多地警方同时立案、协同侦查或者异地用警、指定管辖，这是难以避免的现象，俗话说“全国公安一盘棋”就是这个意思。问题的根源不在于管辖分工本身，而在于侦查权行使缺乏有效监督制约。试图通过抬高“管辖”和“立案”门槛来解决权力制约问题，这个思路是方向性错误——如果门内监管缺失，门槛垒再高也无济于事。

第二，我们的关注重点，要回归到侦查权的监督制约上。法治国家鲜有赋予侦查机关如此广泛的权力。在我国，侦查权的行使缺乏有效外部制衡，除了逮捕要报请检察机关批准外，其他强制性侦查权的行使，既不接受检察机关的“主导”，也不接受司法审查，主要依赖侦查机关内部监督和自我约束。在此框架下，即使侦查机关比较自律，但一旦遇到一些特殊案件，不受监督的权力就必然出现滥用。因此，根本出路在于加强对侦查权的外部监督，包括检察监督和司法制约。

未来的改革路径在哪里？我认为，解决问题的关键，首要一点，不在于简单地垒高“管辖”或者“立案”门槛，而在于实现对侦查权行使的动态化、全流程控制。比如，能否将部分关键性权力移交检察机关行使？比如立案权移交给检察院，由检察院决定侦查活动的正式启动，并对侦查活动进行全过程监督，公安机关仅保留一定的紧急处置权。例如拘留权，公安机关在紧急情况享有对犯罪嫌疑人的拘留权，但时间最长不超过3天（72小时），此后如需延长羁押期限，则需报请检察机关决定逮捕。回顾历史，我国1954年《逮捕拘留条例》就是规定公安机关的拘留期限仅有3天，这与国际惯例基本一致。将部分强制侦查权逐步转移给检察院、法院行使，这是世界各国的普遍做法，具有现实可行性。我国台湾地区的司法改革历程提供了参照：1997年以前，羁押权由检察院行使，1997年修法后羁押权移交法院。据相关统计，改革后第二年检察机关申请羁押的数量下降了约三分之二，迅速挤出了三分之二的水分。这充分体现了分权制衡的强大力量，有效避免了过往“想批就批”的随意性。关于涉案财产的查封、扣押、冻结等措施，同样可以探讨将部分决定权移交检察机关行使。当然，这涉及深层次的司法权力配置和司法体制调整问题，需要进一步研究。但目标和方向是明确的，只有分权才能实现有效制衡。

有观点认为，中国刑事诉讼的主要问题在于执法和司法，而非立法问题。这个说法有一定道理，但忽视立法本身存在的严重不足和问题，也是脱离中国实际的。我认为，中国刑事诉讼立法仍然严重滞后，尚不符合法治现代化的基本要求。截至目前，在立法层面，我们尚未建立起法治现代化所要求的分权制衡、权利保障体系，一些现代刑事法治所要求的基本原则、制度和程序、规则尚未确立。由于基础不牢、结构失衡，不仅导致司法实践中各种问题层出不穷，也导致缺乏成熟的刑事诉讼法教义学。因此，当前最重要、最迫切的任务，仍然是完善刑事诉讼立法，使在诉讼原则、权力配置、权利保障等方面符合法治现代化的基本要求。

其次，还要着重强化权利保障，以权利制约权力。这应当成为未来刑事诉讼法继续修改的最主要着力点。目前我国刑事立法和司法，对于权利保障仍然严重不足，滞后于法治现代化的要求和广大人民群众对于司法公正的期待和需求。对于强化权利保障，我的一个深刻体会是：要激活中国刑事法治，哪怕取得微小的进步，律师的有效参与不可或缺。因此，要重构侦查阶段的诉讼结构，在制度上为律师介入参与、发挥作用打开空间、提供机会，通过专业律师的有效参与实现对侦查权的监督。例如，关于管辖权异议，需要在立法上确立这一权利，并且进一步规定法院须就此作出裁定，且允许当事人及其律师对管辖裁定提起上诉。其实，早在2008年时，西安中院就曾针对管辖异议作出过裁定，而且上诉到陕西高院。民事诉讼、行政诉讼中都允许管辖异议，并要求法院作出裁定，允许对裁定进行上诉，刑事诉讼就没有理由不这么做。这是完全可以做的，且能迅速见效的改革措施，应当尽快落实。

总之，中国刑事诉讼的问题，绝不仅仅是执法或司法层面的问题，立法的滞后和缺陷十分明显。本次刑事诉讼法修改，是一次至关重要的契机。有必要立足于“大改”，应该尽改，改革目标应对标法治现代化的要求。而法治现代化的重要参照系，是以联合国《公民权利和政治权利国际公约》为核心的国际社会所公认的最低限度的刑事司法准则。脱离了这个方向和基准，就不符合法治现代化的要求，也不能实现实质性的进步。

以上是我的一些思考，敬请各位批评指正。谢谢！