专家解读文章之二 | 加强固定资产投资项目能源消费和碳排放管理有力支撑节能降碳工作取得新的更大成效

加强固定资产投资项目节能审查和碳排放评价是有力有效遏制“两高”项目盲目上马、推动绿色低碳高质量发展的一项重要举措。近日，国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称《办法》），这是适应新形势新任务新要求、扎实做好节能降碳工作的重要制度安排，对建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、积极稳妥推进碳达峰碳中和具有重要意义。

一、节能审查工作迈入新阶段

新上固定资产投资项目作为全社会能源消费增长的主要驱动因素之一，是推动节能降碳工作的重要“战场”。自2010年节能审查制度建立实施以来，这项制度在提高新上项目能源利用效率、从源头减少不合理能源消费和碳排放、推动产业结构优化升级、推广先进节能降碳工艺技术装备等方面都发挥了重要作用。

作为全球最大的发展中国家，未来一个时期，我国能源消费和碳排放还将保持增长态势，实现碳达峰目标时间窗口紧、任务重，需要付出艰苦努力。今年是“十四五”收官和“十五五”谋划的关键节点，面对新形势新任务新要求，《办法》将项目碳排放评价纳入节能审查制度，上收重点领域重大项目节能审查权限，细化节能审查事中事后监管要求，进一步健全相关规定、补齐制度短板，及时明确了新形势下节能审查工作“怎么干”的问题，对更好加强节能审查和碳排放评价源头把关、推动节能降碳工作迈上新台阶具有重要意义。

二、细化明确碳排放评价工作要求

2023年3月修订发布的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号）要求具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中增加碳排放有关情况及对所在地区完成降碳目标任务的影响等内容。在此基础上，《办法》按照《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号）中“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”等要求，进一步强化项目能源消费和碳排放管理工作导向，加强节能审查制度与碳排放双控制度体系的有效衔接。

《办法》要求将碳排放总量、碳排放结构、单位产品碳排放、单位增加值（产值）碳排放等指标，以及相关指标与标准、行业先进水平的比较等情况纳入节能报告。同时，进一步明确碳排放评价具体工作要求，一方面将项目上马对碳排放形势和碳排放强度降低目标完成的影响，以及单位产品和产值碳排放是否符合国家与行业标准、碳排放数据核算及分析论证是否准确等作为审查评价重点内容；另一方面，明确国家发展改革委实施节能审查的项目需同步开展碳排放评价，并要求地方节能审查机关结合本地区实际对碳排放量大且可能对碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目开展碳排放评价。相关规定为开展项目碳排放评价提供了具体指导，有利于在源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

三、优化节能审查管理权限

近年来，从地方实践看，节能审查制度在实际执行过程中还存在审查权限层层下放、审查质量不高等问题。《办法》坚持问题导向，加强制度创新，进一步优化节能审查管理权限，完善分级分类管理要求。在国家层面，建立节能审查权限动态调整机制，国家发展改革委统筹考虑节能降碳形势、行业发展情况等因素，对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目实施节能审查；在地方层面，省级节能审查机关负责对年综合能源消费量1万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量1万吨及以上）项目实施节能审查，要求及时调整或暂停节能降碳相关指标进展滞后、专业力量不足、审查质量偏低省级以下地区节能审查权限，并禁止将高耗能高排放项目节能审查权限下放至县级节能审查机关。相关规定有利于形成上下联动、职责清晰、高效协同的节能审查工作格局，将对有效提高节能审查工作效能提供重要保障。

四、强化项目节能审查事中事后监管

节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。为督促指导项目建设单位严格落实节能审查意见，加强节能审查事中事后监管，《办法》要求在开工建设前或建设过程中发生重大变动的项目应进行节能审查变更，并细化节能审查验收时间节点、验收内容、验收管理权限等要求，明确将地方节能审查实施情况作为节能监察和节能降碳相关评价考核的重要内容。在此基础上，《办法》明确了未批先建、未落实节能审查意见等违法违规行为的具体处罚规定，进一步强化节能审查全流程闭环管理，有利于打通制度执行的“最后一公里”，确保节能审查意见落到实处。

总的看，《办法》相关制度设计不断优化完善和创新发展，是对既有工作的延续和深化，能够更好适应节能降碳工作面临的新形势新要求。我们相信，《办法》将能够有效指导各相关方面切实做好新形势下的节能审查和碳排放评价工作，为建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、更高水平更高质量做好节能降碳工作提供有力保障。（作者：张英健 中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任；论立勇 中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部节能处处长）