职工在下班路上骑电动车发生事故死亡，事故原因无法查明，是否认定工伤的原则

案涉山东东岳司法鉴定中心出具的鲁东司鉴中心（2022）病鉴字第1号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥符合头部外伤致颅脑损伤死亡。案涉山东交通学院司法鉴定中心出具的鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第484号司法鉴定意见书，鉴定意见为根据现有证据材料，无法确定杨某娥骑行的电动二轮车是否与其他车辆接触。案涉山东交通学院司法鉴定中心出具的鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第2576号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥头盔右侧刮擦痕迹符合与现场地面接触形成，头盔左侧减层刮擦痕迹符合与地面接触摩擦形成，无法确定杨某娥头盔后侧加层刮擦痕迹的形成时间以及形成原因。综上，案涉交通事故证明只证明杨某娥驾驶电动自行车沿公路行驶时发生事故当场死亡，在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门对于事故责任的判断应当遵从《工伤保险条例》的立法精神。责任无法认定的情形并不排斥受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。

东明县人力资源和社会保障局于2023年6月27日作出的案涉《不予认定工伤决定书》的主要内容为：“2023年5月22日受理杨某娥的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2021年12月29日17时50分许，杨某娥驾驶电动自行车行驶至菜园集1号村台南200米处，发生事故当场身亡。杨某娥受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。现决定不予认定或者视同工伤。……”案涉不予认定工伤决定书并未对杨某娥不予认定工伤的原因予以充分的说明和论述。结合本案证据，东明县人力资源和社会保障局并无充分证据证明其已经尽到相应的调查核实义务，在交警部门并没有作出事故责任认定，现有证据不足以证明交通事故责任的情况下，东明县人力资源和社会保障局即推断该职工所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的结论，并据此作出不予工伤决定，缺乏足够的事实依据，也不符合《工伤保险条例》关于保护职工合法权益的立法目的和宗旨。东明县人力资源和社会保障局在工伤认定程序中可结合案发现场的状况、申请人和用人单位提供的证据进行调查核实，在调查核实的基础上积极履职，结合日常生活经验，通过分析判断、向专业认定机关咨询等，作出是否构成工伤的认定。涉案复议决定认为东明县人力资源和社会保障局未尽到应尽的调查核实义务，依法有据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。

山东省高级人民法院

行政判决书

(2024)鲁行终37号

上诉人（原审原告）东明县某某制衣厂，住所地山东省菏泽市东明县。

经营者周某建。

委托代理人韩某利。

委托代理人江淑英，山东曹州律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地山东省菏泽市东明县。

法定代表人赵某林。

委托代理人唐某同。

委托代理人乔国红，山东秉谦律师事务所律师。

原审第三人曹某增，男，1977年11月22日出生，汉族，住山东省菏泽市东明县。

原审第三人东明县人力资源和社会保障局，住所地山东省菏泽市东明县。

法定代表人孙某兴。

委托代理人赵某涛。

上诉人东明县某某制衣厂因与被上诉人东明县人民政府及原审第三人曹某增、东明县人力资源和社会保障局行政复议一案，因不服山东省菏泽市中级人民法院于2023年12月20日作出的（2023）鲁17行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本院于2024年1月30日对本案进行了听证，上诉人东明县某某制衣厂以及委托代理人韩某利、江淑英，被上诉人东明县人民政府委托代理人唐某同、乔国红，原审第三人东明县人力资源和社会保障局委托代理人赵某涛到庭参加听证。本案现已审理终结。

原审法院查明，杨某娥系原审第三人曹某增之妻，2021年12月29日，杨某娥在下班途中驾驶二轮电动车沿公路行驶时发生事故死亡。2022年2月10日，山东东岳司法鉴定中心出具的鲁东司鉴中心（2022）病鉴字第1号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥符合头部外伤致颅脑损伤死亡。2022年1月27日，山东交通学院司法鉴定中心出具鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第484号司法鉴定意见书，鉴定意见为根据现有证据材料，无法确定杨某娥骑行的电动二轮车是否与其他车辆接触。2022年3月25日，山东交通学院司法鉴定中心出具鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第2576号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥头盔右侧刮擦痕迹符合与现场地面接触形成，头盔左侧减层刮擦痕迹符合与地面接触摩擦形成，无法确定杨某娥头盔后侧加层刮擦痕迹的形成时间以及形成原因。2022年3月28日，东明县公安局交通警察大队作出交通事故证明，证明杨某娥驾驶电动自行车沿公路行驶时发生事故当场死亡。2022年8月1日，东明县劳动人事争议仲裁委员会作出东劳人仲案字〔2022〕39号仲裁裁决书，确认杨某娥与东明县某某制衣厂2021年8月4日至2021年12月29日存在事实劳动关系。2022年9月13日，曹某增向东明县人力资源和社会保障局申请工伤认定。2023年5月22日，东明县人力资源和社会保障局予以受理。2023年6月27日，东明县人力资源和社会保障局作出2023003号不予认定工伤决定书，认为杨某娥受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的情形，决定不予认定或者视同工伤。曹某增不服申请行政复议，2023年6月29日，东明县人民政府予以受理，同日向东明县人力资源和社会保障局作出提出行政复议答复通知书。2023年7月3日，东明县人力资源和社会保障局作出行政复议答辩书并附有证据一宗。2023年8月24日，东明县人民政府作出被诉行政复议决定书，认为东明县人力资源和社会保障局未对涉案事故伤害责任调查核实就直接作出不予认定工伤决定书的行为明显不当，该不予认定工伤决定书主要事实不清，证据不足，决定撤销东明县人力资源和社会保障局作出2023003号不予认定决定书的具体行政行为，责令东明县人力资源和社会保障局自收到复议决定书之日起60日内查清案件事实重新作出工伤决定。原告东明县某某制衣厂不服该复议决定书，提起本案诉讼。

原审法院认为，原审第三人东明县人力资源和社会保障局负责东明县的工伤保险工作，具有认定是否属于工伤的法定职责。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤；第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外；前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据上述规定，在没有有权机构作出事故责任认定书及结论性意见或人民法院的法律文书时，社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责的需要，可以结合相关证据作出事实认定。本案中，第三人东明县某某制衣厂具备用工主体资格，仲裁裁决书已经确认杨某娥与东明县某某制衣厂在事故发生时存在事实劳动关系。虽然东明县公安局交通警察大队作出的交通事故证明未对杨某娥事故的形成原因以及责任进行划分认定，但道路交通事故证明并非东明县人力资源和社会保障局认定杨某娥工伤与否的唯一条件。东明县人力资源和社会保障局应根据审查需要对杨某娥受到的事故伤害进行调查核实，结合相关证据综合考量，依法作出杨某娥是否构成工伤的认定。因原审第三人东明县人力资源和社会保障局未尽到应尽的调查核实义务，作出的不予认定工伤决定书认定事实不清，被告东明县人民政府作出东政复决字〔2023〕43号行政复议决定书，撤销了该不予认定工伤决定书，并责令东明县人力资源和社会保障局重新作出工伤认定，并无不当，该复议结果正确，程序合法。据此，判决驳回原告东明县某某制衣厂的诉讼请求。

东明县某某制衣厂不服原审判决，请求依法撤销原判，撤销案涉行政复议决定，维持案涉东明县人力资源和社会保障局作出的案涉不予工伤认定决定书。具体事实和理由如下：1.原审判决认定事实错误，原审判决和复议决定违反了证据分配原则，应予撤销。东明县人力资源和社会保障局已经尽到了调查核实义务。2.《山东省人力资源和社会保障厅关于明确工伤保险若干问题的意见》〔鲁人社规（2023）5号〕第七条作了具体的规定，对于确认发生交通事故但对事故责任未作认定或者无法认定的，社会保险行政部门经调查核实后没有证据证明职工承担主要及以上责任的，应当认定为工伤；对于不能确定是否发生交通事故的，即工伤认定申请人认为职工在上下班途中受到交通事故伤害，但未提供公安机关交通管理等部门或者司法机关依法出具的事故处理文书，或者仅提供报警证明、交通事故不予受理决定书的，社会保险行政部门经调查核实后不能证明职工受到非本人主要责任的交通事故伤害的，不予认定为工伤，申请人承担举证不能责任。本案中杨某娥是否发生道路交通事故不能确定，应由原审第三人曹某增承担举证责任。虽然该规定的适用时间为2024年1月1日，但对于本案有极强的参考价值，因为举证责任的分配和法理是不变的。

被上诉人东明县人民政府答辩称，原审判决程序合法，审判结果正确。《山东省人力资源和社会保障厅关于明确工伤保险若干问题的意见》第二条第七款规定，社会保险行政部门经调查核实，没有证据证明职工承担交通事故主要及以上责任，应当认定为工伤。该规定的本义理解应当是，由工伤职工之外的主体承担举证证明工伤职工承担交通事故主要及以上责任的举证证明责任，而不是由原审第三人曹某增承担举证责任。

原审第三人东明县人力资源和社会保障局陈述称，我局履行了调查程序，调查了曹某增及其女儿与本案相关的情况，也在交警部门调查了有关鉴定报告，应当维持案涉不予认定工伤决定。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未提供新证据，亦无新的事实和理由提出。经审理，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为案涉行政复议决定是否合法正确。关于国家设立工伤保险制度的目的，在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工及时获得医疗救治和经济补偿，从而最大限度维护职工合法权益。目前《工伤保险条例》对交通事故责任无法认定的情形能否认定工伤没有做出明确的规定，因此，在穷尽调查手段仍无法确定事故责任的情况下，一般应按照《工伤保险条例》保障因工作遭受伤害的劳动者救济与补偿优先的立法目的，作出有利于劳动者的推断。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、伤害的，应当认定为工伤。该条是从切实保护劳动者作为弱势群体的合法权益出发，作出的排除性规定，即将劳动者的主要责任、全部责任的交通事故排除在工伤之外。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外；前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。

关于本案事故责任问题，本案杨某娥在下班途中驾驶二轮电动车沿公路行驶时发生事故死亡。案涉山东东岳司法鉴定中心出具的鲁东司鉴中心（2022）病鉴字第1号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥符合头部外伤致颅脑损伤死亡。案涉山东交通学院司法鉴定中心出具的鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第484号司法鉴定意见书，鉴定意见为根据现有证据材料，无法确定杨某娥骑行的电动二轮车是否与其他车辆接触。案涉山东交通学院司法鉴定中心出具的鲁交院司鉴（2022）痕鉴字第2576号司法鉴定意见书，鉴定意见为杨某娥头盔右侧刮擦痕迹符合与现场地面接触形成，头盔左侧减层刮擦痕迹符合与地面接触摩擦形成，无法确定杨某娥头盔后侧加层刮擦痕迹的形成时间以及形成原因。综上，案涉交通事故证明只证明杨某娥驾驶电动自行车沿公路行驶时发生事故当场死亡，在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门对于事故责任的判断应当遵从《工伤保险条例》的立法精神。责任无法认定的情形并不排斥受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。

东明县人力资源和社会保障局于2023年6月27日作出的案涉《不予认定工伤决定书》的主要内容为：“2023年5月22日受理杨某娥的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2021年12月29日17时50分许，杨某娥驾驶电动自行车行驶至菜园集1号村台南200米处，发生事故当场身亡。杨某娥受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。现决定不予认定或者视同工伤。……”案涉不予认定工伤决定书并未对杨某娥不予认定工伤的原因予以充分的说明和论述。结合本案证据，东明县人力资源和社会保障局并无充分证据证明其已经尽到相应的调查核实义务，在交警部门并没有作出事故责任认定，现有证据不足以证明交通事故责任的情况下，东明县人力资源和社会保障局即推断该职工所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的结论，并据此作出不予工伤决定，缺乏足够的事实依据，也不符合《工伤保险条例》关于保护职工合法权益的立法目的和宗旨。东明县人力资源和社会保障局在工伤认定程序中可结合案发现场的状况、申请人和用人单位提供的证据进行调查核实，在调查核实的基础上积极履职，结合日常生活经验，通过分析判断、向专业认定机关咨询等，作出是否构成工伤的认定。涉案复议决定认为东明县人力资源和社会保障局未尽到应尽的调查核实义务，依法有据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼受理费50元，由上诉人东明县某某制衣厂负担。

本判决为终审判决。

审判长：李莉军

审判员：马红

审判员：朱毅伟

二Ｏ二四年五月二十日

法官助理：刘莹莹

书记员：李倩

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