以人为本，中国城市发展逻辑升级

刘庆彬

中央城市工作会议的召开，向外界清晰传达出中国城市发展逻辑升级的一个重大信号：从强调增量扩张到聚焦存量提质，从资本逻辑驱动到制度逻辑主导，从城市作为土地财政与房地产投资的增长引擎，回归到人民生活有机体、社会治理平台与国家韧性单元的多重功能结构。这种转向，并非局部政策修正，而是城市治理逻辑、制度设计与投资结构的系统性重塑。通过城市更新、功能重构和治理提质，实现城市发展逻辑向以人为本的升级。

中国过去30多年快速城镇化的主轴，是“以地生财、以财建城”。城市通过土地出让获得财政资金，反哺基建投资和房地产开发，进而带动就业、消费与GDP增长。这一逻辑在经济快速增长期曾发挥了巨大作用，但进入人口红利趋减、地产去杠杆推进、资源环境承压的新阶段，这一增长模式已难以为继。

此次中央城市工作会议明确提出，在城镇化稳定发展期，城市发展正从“大规模增量扩张”进入“存量提质增效”，城市工作重心也将从开发建设转向结构治理。这意味着一个制度性的重新“编程”：城市不是一个可以无限加码的一维价格系统，而是一个需要优化结构、提升功能、守住底线的复杂生命体。

会议提出“人民城市”的理念，强调“内涵式发展”“城市更新”“结构优化”“动能转换”“治理增效”等关键词，指向的正是一种新的城市发展逻辑，即不再只发展大楼大桥，而是需要发展市政管网、社区服务、生态空间、人文场域和数字治理平台等。

笔者的旅日身份，习惯将日本作为镜像来看中国。日本战后经济奇迹的一个重要支点，正是城市高密度建设与公共基础设施的集中投入。东京、大阪、名古屋等城市在1950至1980年之间，经历了急剧扩张期。这一时期，日本的城市更新快、轨道交通密、街区重构频繁，既被视为“亚洲城市化”的标杆，也成为“大城市病”的世界级代表，东京的一极集中更是鲜见。

1990年代泡沫经济破裂后，日本的城市发展突然陷入“静止状态”。尽管人口密度仍高、经济体量不小，但日本城市的更新速度、治理投入与居住吸引力却在持续衰减。一方面是人口老龄化、青年外流；另一方面是制度惰性、投资动力下降。今天的日本城市，表面似乎依然拥有整洁的街道，实际却面临着房屋空置、街区荒废、治理缺位、社区凝聚力瓦解等现实挑战。更值得关注的是，东京的一极集中愈发凸显，形成“日本停滞、东京崛起”的局面。

与日本不同，中国正在打破过去城市发展过度依赖房地产的思路。中央城市工作会议所强调的“城市是有机生命体系统”“城市更新”“统筹协调”，本质上反映出的是一种谱治理的思路。

所谓“谱治理”，用通俗的话说，就是城市不能只靠一个维度（比如房地产）来维持运转，而要像乐队一样，多个部分协同发声——规划、交通、教育、生态、数据、文化等各个要素要一起奏响“宜居城市”的交响乐。过去的城市像打鼓，一路重节奏、单通道——快建快卖快拆；而未来的城市要像管弦乐团，各个系统和谐交织、有主有辅、节奏有张有弛。从发展角度看，这就意味着，真正可持续的城市发展，不是关注哪块地涨价、哪栋楼值钱，而是整个城市的秩序结构是不是稳定、治理节奏是不是可控、功能服务是不是到位。进而言之，城市发展是不是以人为本。

中国正处在一个独特的城市发展节点：城镇化率虽高，但城市结构仍在演进中；人口增长拉锯，但空间组织仍可优化；房地产降温，但社会投资需求依然旺盛。在这样的背景下，如果能通过制度创新把城市的治理能力转化为稳定的发展预期，那么城市更新就有望成为中国新一轮发展的重要平台。

相较于日本当下的城市发展相对停滞，中国仍然保有城市跃迁的窗口期。我们需要实现城市治理的节奏化、协同性与系统性，避免步入类似日本城市发展的制度惰性困境。而刚刚举行的中央城市工作会议正是一次主动调整的关键契机。

此次中央城市工作会议明确提出，“坚持人民城市为人民”，这无疑是中国城市发展逻辑转变的一次号角。日本经验告诉我们，城市不能停在“看上去很整洁”的幻象中，而是要不断注入新的秩序与活力。中国的当下抉择，是一次关于“城市发展是什么，为了什么”的深刻提问。未来的城市价值，取决于它们是否能成为生活可以安放、治理可以穿透、秩序可以生长的，以人为本的地方。（作者是数字经济智库高级研究员、日本横滨国立大学前特任教授）