【和君原创】从工业遗存到城市地标：老旧厂房如何焕活新生？

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作者：和君咨询城市更新研究中心

前言

过去40多年，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化加速过程。2023年末，我国常住人口城镇化率达到66.16%，已进入城镇化中后期发展阶段。新城建设投资边际效益锐减，“摊大饼”形式的传统城市运营逻辑逐渐失效。城市发展将逐步从“增量拓展时代”向“存量挖掘时代”过度，城市更新将成为中国大中城市空间升级利用的重要方向，是下一阶段需要共同面对的关键命题。

2020年“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，城市更新升级为国家战略，其重要性被提升到前所未有的高度，相关支持政策也进入密集出台期。在政策支持下，拥有现成流量优势的城市存量空间，其全要素生产成本已低于外围新开拓的新城开发区，作为产业升级、人口集聚、产城融合的载体资产具备更高的投资收益能力，是实现城市运营“二次创业”的主战场，亦是未来城市魅力塑造与品牌竞争的关键举措。

城市更新绝不只是关于容积率、开发量、出让金补缴分配的政策机制博弈，其更应该是多元城市发展要素重构优化的过程，要求实施主体具备多维度、多层次的专业能力和要素整合能力。为此，和君城市更新研究中心以北京地区为研究重点，面向“商改商”、“×改办”、“旧厂改园区”及“老旧小区改造”等热门更新赛道，针对性梳理实施主体类型、改造模式及关键要点，助力理解当下城市更新的发展阶段与运营逻辑。

以下为“旧厂改园区”篇。

旧厂改园区整体概况

伴随非首都功能疏解的持续推进，大批城六区范围内的工业企业外迁。据统计，仅“十三五”时期，全市累计疏解退出一般制造业企业达2154家，退出企业主要集中在建材、机械制造与加工、家具和木制品加工等行业，有序转移疏解了不符合首都城市战略定位的相关产业，阶段性完成集中退出工作。此外，还有大量物流仓储中心的非首都功能产业被转移出北京，出现大量闲置老旧工业厂房。

北京市政府陆续出鼓励和支持保护利用老旧厂房发展文化创意产业的相关政策。包括《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》、《关于加快市级文化创意产业示范园区建设发展的意见》、《北京市文化创意产业园区认定及规范管理办法》等，构成了新时期北京文创园区发展的指南。在政策的推动扶持和市场环境的成熟驱动下，北京文创产业发展十分迅猛。

截至“十三五”末期，北京全市共有文化创意园区403家，其中朝阳区文化创意产业园区数量最多，达到192家(占比47.6%)，多数由老旧厂房改造而成。

北京文化创意园区分布（“十三五”末期）

旧厂改园区实施政策

根据《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》的规定，对于老旧厂房和工业园区，北京市要求低效产业园区“腾笼换鸟”，老旧厂房更新改造。具体而言，积极支持既有低效产业园区更新，利用腾退空间建设产业协同创新平台，推动传统产业转型升级，建立产业园区规划使用性质正负面清单制度，疏解非首都功能，发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业。计划到2025年，有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”。

《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》也明确规定了对社会资本参与城市更新的支持，并同意社会资本提前参与规划设计，鼓励资信实力强的民营企业全过程参与更新项目，形成投资盈利模式。此外，对于参与低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造等更新项目的社会资本，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。

目前，北京市关于老旧厂房及工业用地城市更新的具体规定主要为《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见 》、《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）（“《北京城市更新意见》”），此外，北京市经济技术开发区（“经开区”）颁布了更为细化的《北京经济技术开发区关于促进城市更新产业升级的若干措施（试行）》（“《经开区城市更新若干措施》”）、《亦庄新城工业用地先租后让实施办法（试行）》等规定，其主要内容如下：

旧厂改园区操作路径

对于变更为文创空间的项目，一般由实施主体向发改、规划、自然资源、住建等部门申请进行项目建设，同时向区文化产业主管部门提交申请，并在市文资管理中心进行项目备案。文创项目在用地阶段可享受《北京市城市更新意见》项下的用地优惠政策，如：过渡期优惠、协议出让、先租后让等。

对于不改变用地性质，仅对产业进行升级的项目，一般由实施主体或权利人向属地政府/园区管委会提交实施方案，并根据实施方案的要求进行规划建设。对经批准的产业升级项目，在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

对于转型升级、改变用地性质的项目，一般由实施主体或权利人向属地政府/园区管委会提交实施方案，在取得属地政府或园区管委会同意后，还需要报市、区规划、国土等部门进行审查，办理规划调整和土地相关的变更手续。此外，在报建过程中，也需要关注变更后项目的特殊审核部门，如转为养老用地的，养老机构需在民政部门进行备案等。工业用地更新项目中，用地性质调整需补缴土地价款的，可分期缴纳，首次缴纳比例不低于50%，分期缴纳的最长期限不超过1年。

旧厂改园区核心痛点

1.大多数待改造园区资源掌握在国企手中，但产权普遍不清晰，或者为划拨用地，交易较为困难。另外作为曾经的制造业重点项目，在项目招商引资时，地方政府给予项目方一般会有很大优惠。包括不限于土地价格优惠，税收返还优惠，纳税指标优惠，甚至直接给予租金补贴等。为此政府会对股权转让进行限制性的条件设置，如税收承诺、税务罚则及环保限制、产业限制等事项。

2.来源多是非首都功能疏解，多数为M1用地，转换用地性质困难，虽然目前多执行过度政策，但是具体操作路径仍不明确。

3.无法增加容积率，违建需进行拆除。目前增加容积率需在区级范围内平衡，很难增加容积率，存量厂房多存在私搭乱建现象，更新过程中需进行拆除。

旧厂改园区核心模式

1.自主更新——资产持有方（原国企）转型成为园区经营者，或从原国企的留守管理团队中孵化出新的运营团队，代表项目如恒通国际创新园。

2.授权运营——资产持有方（原国企）将原有厂房以较低价格长期租赁给专业的运营方，由运营方负责翻新、改造、定位、招商、租赁以及后续服务。当前园区以这类情况改造居多，并形成了一定的规模。这一模式也为锦和、德必等主流的文化产业园区运营商所采用。模式核心是提前锁定低租金，并在将物业产权改造翻新后对外出租，近些年存量厂房获取成本逐渐增高，加之存量厂房持有方纷纷下场，行业竞争加剧，行业龙头已开始向公寓、商业等领域拓展。

3.委托运营——资产持有方（原国企）委托专业运营公司提供定位设计、改建工程管理、招商、运营管理等服务（轻资产模式）。园区委托运营业务已发展多年，除园区运营企业外，如Beeplus等联合办公、商管企业也纷纷进入这一领域，当前已成红海。

习总书记指出：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”老旧厂房作为城市历史发展的遗存，是展现其工业文化的重要窗口和平台，也是延续城市文脉、拓展城市文化发展空间的核心载体。纵观城市更新本身的发展脉络，将老旧工业厂区改造成商业综合体、消费体验中心、健身休闲娱乐中心等多功能、综合性新型消费载体一直是一条核心主线。期待在政策的进一步支持下，越来越多的老旧工厂能以艺术创意、产业重塑、商业激活等形式实现升级改造、破茧成蝶。

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