终结多头治理，低空办 “三合一” 破局

近日，中国民航局印发《关于成立民航局通用航空和低空经济工作领导小组的通知》（民航函〔2025〕481号），优化调整了民航局通用航空工作领导小组、民用无人驾驶航空器管理领导小组和民航局促进低空经济发展工作领导小组，成立了通用航空和低空经济工作领导小组。

领导小组办公室简称“低空办”，设在民航局空管办，实行集中办公机制，抽调相关单位人员集中办公。领导小组组长由民航局党组书记、局长宋志勇担任，胡振江、韩钧、马兵、梁楠四位副局长任副组长。成员涵盖飞行标准司、适航审定司、空管局等14个核心业务部门负责人。

职能合并，破解多头治理困局

“低空办”的成立，将彻底改变过去职能分散、协调成本高的局面。

此前，通用航空工作领导小组、民用无人驾驶航空器管理领导小组和促进低空经济发展工作领导小组三个小组各自为政，导致适航标准不一、空域协调低效，例如无人机与载人飞行器在同一空域飞行时，常因责任主体不明引发冲突。

“低空办”设置了相关工作机制，包括集中办公机制、工作筹划机制、请示报告机制、技术支撑机制等。其中，集中办公机制被放在首位。这条机制提出，从局机关、直属单位、支持机构等抽调同志，到低空办集中办公。

三个小组职能合并，实行集中办公制度，形成了强有力统一指挥中心。集中式的决策和执行机制，将大幅提升工作效率。

从职责内容看，“低空办”主要承担落实领导小组各项要求，推进落实民航促进通用航空和低空经济发展日常工作；拟制相关规划和综合政策；拟制提出有关整体工作安排；根据需要，组织开展集中办公；跟踪各部门和工作组各项工作推进情况，统筹协调各工作组工作；统筹与党中央、国务院和地方有关部门日常协调；及时组织研究相关问题，提出对重要决策、重大事项和重点问题的建议；承办领导小组交办的其他任务。

为落实上述职责，领导小组设立六个专项工作组，各司其职：

适航管理组解决审定标准不统一、资源不足问题；

市场管理组制定产业促进与竞争规则；

飞行运行组统一飞行员与无人机操作员资质管理；

飞行服务保障组推进低空空域分类管理改革；

安全管理组构建央地协同监管体系；

规划法规组衔接国家战略与地方试点。

从适航审定到飞行标准制定再到市场监管和法律法规的制定，“低空办”的成立将促进无人机、通用航空、eVTOL“三驾马车”驶入协同发展快车道。

此外，“低空办”由民航局“一把手”宋志勇局长亲自挂帅，也体现了国家对于低空经济的重视，可以说低空产业被提升到了前所未有的战略高度。

红利不断，为产业发展注入新动能

低空经济是新质生产力典型代表之一，顶层设计是其重要驱动力。此前，我国围绕低空经济，也在持续构建顶层设计，推动产业发展。

2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，终结了低空“全面管制”的历史，低空空域被重新进行区分类别、差异化管理。《意见》规定，将真高1000米以下的低空，分为管制、监视和报告三类空域，并分别采取申请审批、报备报告等不同管理方式。这一次政策松绑，为低空空域资源转变为生产要素提供了可能。

2021年2月，中国政府首次将“低空经济”写入中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》，“低空经济”被纳入交通强国核心架构。

2024年3月，政府工作报告首提低空经济，提出“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。”

2024年12月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》中提出：“持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革，发展通用航空和低空经济。”

2025年3月，政府工作报告连续第二年提及低空经济，提出“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。”

顶层设计的逐步完善，为低空经济发展注入确定性。华福证券表示，民航局通用航空和低空经济工作领导小组的成立，预示着下半年产业政策值得期待；从地方实践来看，相较于去年规划文件出台，今年各地方更多在做航线规划、空域划分、低空飞行管理办法等“实事”。

正如十年前新能源汽车产业在政策激励下狂飙突进，国家层面对飞行汽车等低空产业的政策赋能、立法保障与技术标准支持，正为这一战略性新兴产业注入强劲动能。政策与产业共振的新周期已全面开启，专家预测的2030年2万亿元低空商业市场正加速从蓝图走向现实。