视点 | 以检察公益诉讼助力城市更新

导读

近年来，检察机关发挥法律监督职能，以公益诉讼检察履职加强对行政机关的外部监督，推动完善公益保护协同机制、构建人民深度参与的公益保护大格局，有力地支持了城市更新的可持续发展。

本文字数：3035字

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作者 | 林仪明、刘新上海市人民检察院

城市更新一头连着城市发展，一头连着民生福祉。自2020年中央部署实施城市更新行动以来，相关行政机关聚焦城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升等方面取得了重要进展，但城市更新的可持续发展进程也面临着历史文化遗产损毁、安全问题显露、生态资源破坏等风险。与此同时，检察公益诉讼以其独特的法律监督属性和公益保护职能，成为城市更新中不可或缺的一环。近年来，检察机关发挥法律监督职能，以公益诉讼检察履职加强对行政机关的外部监督，推动完善公益保护协同机制、构建人民深度参与的公益保护大格局，有力地支持了城市更新的可持续发展。

01

在助力城市更新中

聚焦重点领域开展公益诉讼

城市更新是一个复杂的过程，可能存在不同利益的冲突，难免出现城市更新惠及一部分人利益但损害社会公共利益的情况。在城市更新发展过程中以检察力量加强公益保护，有助于解决个别领域和环节产生的“公地悲剧”，确保城市更新工作始终在法治轨道上有序推进。

一是督促保护历史文化遗产。对于老旧城区升级改造、新城规划建设过程中导致的城市历史文化遗产破坏问题，检察机关可以依法开展文物保护领域公益诉讼办案工作。一方面，检察机关可以发挥行政公益诉讼检察职能，督促相关政府职能部门在实施城市更新过程中加强城市文化遗产保护。当前，由行政机关主导的文化遗产保护工作总体上卓有成效，但也存在部分行政机关“乱作为”“不作为”等现象，因此有必要通过行政公益诉讼加强对相关行政机关履职的外部监督。如上海市检察机关针对德邻公寓等不可移动文物、山阴路等历史文化风貌区中存在的违法拆改、修缮不及时等可能造成历史文化遗产毁损灭失的问题，依法及时督促有关机关和责任主体及时履行修缮管护义务，以“绣花”“织补”等微改造方式，有效平衡了城市更新工作开展与城市风貌延续。另一方面，检察机关还可以发挥民事公益诉讼检察职能，对直接毁损文化遗产、需要承担民事责任的建设施工单位及其他主体追索民事责任，要求其恢复原状、赔偿损失等，在行政处罚过轻、刑事处罚畸重的中间地带发挥兜底、补充作用。

二是督促保障城市公共安全。城市更新过程中会涉及诸多公共安全问题，如老旧燃气管道的改造安全问题、高层建筑消防设施的安全改造问题、城市二次供水的安全问题、老旧电梯及加装电梯的质量安全问题、电动自行车消防安全问题等。对此，检察机关可以充分发挥检察公益诉讼的预防性功能，在相关项目规划之时及时发现可能存在的安全隐患，向政府和有关部门提出加强城市公共安全措施的建议，保证城市更新工作安全、有序进行。比如，上海市闵行区检察院针对辖区多个住宅小区存在的房屋外立面大面积开裂、脱落的情况，督促主管行政机关监督和指导住宅小区物业服务企业和业主委员会等对共用部分采取应急处置措施并制定维修方案，助力消除高空坠物安全隐患;上海市徐汇区检察院针对既有多层住宅加装电梯项目工程中施工单位未依法检测建材产品质量安全、未严格按照设计图纸施工，电梯钢柱偏位造成严重安全隐患的问题，督促相关行政机关依法处罚并监督施工单位调整工程建设方案，助力保障加装电梯工程质量安全。

三是督促修复和保护城市生态系统。城市更新中的各类工程建设在推动城市生态修复和生态建设、推进城市可持续发展的同时，也给生态环境治理带来了新的挑战。检察机关在城市更新过程中可以重点关注以下几个办案方向。第一，土壤保护与污染治理。在城市更新项目中，对于相关主体违反环保法律规范造成土壤破坏和侵蚀的，检察机关应当督促相关行政机关依法作出处理;土壤已经受到污染的，可以通过民事公益诉讼诉请有关责任单位采取生物修复、物理治理等手段重建土壤生态系统，避免污染地块入市造成二次污染。第二，水资源保护与黑臭水体治理。检察机关可以以城市更新为契机推动政府职能部门解决雨污混接、污水处置设施不足等导致的城市黑臭水体问题，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设。第三，关注生态修复与生物多样性保护，防止以城市更新为名导致林地、湿地、滩涂等自然资源破坏以及原生动植物生存环境破坏。此外，检察机关还应重点关注城市更新过程中施工作业导致的扬尘污染、光污染、噪声扰民等新问题，以及违法倾倒建筑渣土等固废造成生态环境污染的问题。

四是关注特定群体利益保护。检察机关可以通过关注城市更新过程中新、改、扩建的公共设施是否按照规范标准依法设置无障碍通道、无障碍卫生间、母婴室等，推动在城市更新过程中落实无障碍环境建设与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用，全面加强主要公共区域的无障碍环境建设和适老化改造，维护特定群体合法权益，以检察公益诉讼助力城市生活更美好。比如，上海市松江区检察院针对辖区在建道路工程未将无障碍设施建设纳入规划设计方案、未依法落实“五同步”建设要求的问题，监督有关责任主体优化调整施工方案，保障特定群体在城市更新中的合法利益。

五是关注国财国土资源依法保护与合理利用。检察机关可以通过检察监督防止有关职能部门在城市更新中大拆大建浪费国有财产和国土资源，也可以关注城市更新中相关财政补贴和税费的依法实施，以避免国财流失问题发生，还可以探索推进闲置土地和低效用地领域公益诉讼。比如，对于城区的低效零星空地，若使用权人未按照有关约定或规定动工开发，相关行政机关也未按照《闲置土地处置办法》等有关规定对国有建设用地采取征缴土地闲置费、无偿收回等处置措施，检察机关可以通过开展国有土地使用权保护公益诉讼工作，助力盘活闲置土地。

02

在助力城市更新中

检察公益诉讼的履职路径和方式

一是依法规范履职，推进依法行政。公益诉讼检察要以“可诉性”为标准，区分不同的违法行为特征、公益损害类型，精准选择监督方式、规范开展履职工作，依法启动行政公益诉讼、民事公益诉讼程序，以高质量检察实践助力城市更新的可持续发展。尤其是在行政公益诉讼检察办案中，检察机关既要注重督促行政机关依法履职，力求在审前解决公益损害问题，又要注重把握职责界限，做到履职不缺位、尽责不越位。

二是发挥协同治理效能，以法治力量护航城市更新。城市更新是一项复杂的系统工程，不仅要实现空间环境的改善，还要兼顾社会、经济、文化、治理等多重目标。目前全国已有400多个城市成立了城市更新领导小组，城市更新工作的组织机制和制度政策框架日益完善，检察机关要主动融入党和政府工作规划，聚焦核心任务充分发挥公益诉讼检察职能作用，与各有关部门加强工作协同，形成保护和治理的合力。对于城市更新工作中涉及多主体工作、职能交叉不清、“九龙治水”等难题，检察机关可以通过公益诉讼检察履职推动多部门厘清职责，建立长效、协同机制，促进系统治理、综合治理。

三是践行人民城市理念，全方位贯彻全过程人民民主。在公益诉讼检察办案中，除了聚焦城市更新的重点领域高质效办好每一个案件，还要将全过程人民民主理念融入城市治理现代化和办案全过程。一方面，要进一步拓宽人民参与的广度，加强与人大监督、民主监督、舆论监督等的衔接，积极对接民主党派、群团组织、志愿服务机构，主动获取与城市更新密切相关的信息。另一方面，要进一步加强专业参与的深度，充分发掘“益心为公”志愿者、高等院校专家等“外脑”参与办案，协助开展调查勘验、解答专业问题等，推动实质化解决办案难题。同时，要利用好公益诉讼联系点、“益心为公”志愿者之家等线下实体化运行平台，完善参与机制和保障措施，推进人民城市理念在公益诉讼检察办案中的规范化运行。

本文来源：正义网

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