欧盟法院对难民身份排除条款解释的演进——从B与D案到Lounani案

注：本案例由国际法硕士研究生陈菁华同学翻译和整理。

近年来，欧洲在应对难民和非法移民问题时面临着结构性矛盾与阶段性冲击的双重压力。据欧盟边境与海岸警卫局（Frontex）统计，2024年非法入境欧盟的总人数约为23.9万人，较2023年减少了38%，降至三年来最低。但这一整体下降趋势并未在所有地区同步体现。2025年前四个月，欧盟整体非法入境人数虽同比下降约27%，降至4.7万人左右，但意大利却出现逆势上扬，接收非法入境者多达22,700人，占全欧总量的三分之一，较去年同期增长7%。这一现象表明，通过利比亚前往意大利的中地中海通道仍高度活跃，局部地区压力依然显著，给本国社会管理和欧盟统一庇护政策的实施都带来了挑战。

在此背景下，如何在保障难民基本权利的同时有效控制潜在安全风险，成为欧盟审核难民身份时必须正视的问题。依据《1951难民公约》第1F条款，对曾实施战争罪、危害人类罪、或在非战争背景下犯下重大非政治性罪行者，可阻止其获得难民身份。这些“排除条款”原本旨在防范恐怖分子或重罪分子借庇护制度逃避追责，是对制度正当性的必要保护。然而在实践中，这些条款的解释与适用长期存在分歧。各成员国对“严重非政治性罪行”标准理解不一，导致在具体个案中存在较大判定差异，影响庇护程序的统一性与公正性。近年来，随着恐怖主义、跨国犯罪和极端主义活动日益复杂，一些成员国敦促欧盟法院加强对排除条款的统一解释，明确适用边界，以增强庇护系统的安全防范能力和公众信任。

因此，欧盟法院有必要对第1F条款的适用条件、判断标准以及程序保障进行系统性解释。例如，应合理界定“严重非政治性罪行”的外延，防止将轻罪误作排除依据；同时，还应明确“严重违反联合国宗旨和原则”的认定是否必须依据司法判决，或是否可由行政机关在符合法定程序下作出认定。

一、欧盟难民身份排除条款概述

难民身份排除条款最初可以追溯至《1951年关于难民地位的公约》（以下简称《1951难民公约》），该公约的第1F条规定了三类排除难民身份的情形。欧盟的难民身份排除条款则集中规定于《2004年4月29日欧盟理事会关于第三国国民或无国籍人作为难民或其他需要国际保护者的资格和地位以及所给予保护内容的最低标准的第2004/83/EC号指令》（以下简称资格指令）中。该指令结合欧盟的实践情况，在《1951难民公约》的基础上对难民身份排除条款进行了细化：第12条第2款规定了与《1951难民公约》基本一致的个人行为排除条款，此外第3款规定了对于煽动或实施任何第2款规定行为的人，也应适用排除条款，这进一步扩大了排除的对象范围，增强了欧盟在防范恐怖主义和其他严重犯罪方面的能力。

欧盟《资格指令》与《1951年难民公约》在难民身份排除条款方面既相互衔接，又各具特点。一方面，《资格指令》以《1951难民公约》为基础，延续了其关于排除标准的核心原则，特别是在战争罪、危害人类罪等严重罪行的规定上，两者保持高度一致，体现了国际社会在维护人权与国际正义方面的共识。另一方面，依据到欧盟成员国的多元法律体系及区域安全形势，《资格指令》对《1951难民公约》的相关条款作出了更为具体的细化。比如，在界定“严重非政治性罪行”时，《资格指令》不仅明确了罪行发生的时间范围，还进一步解释了罪行的严重性标准和行为性质，从而为成员国的实际适用提供了更具操作性的依据。此外，《资格指令》在处理与恐怖主义有关的排除事由时，结合欧盟反恐的法律和政策框架，将一些间接参与恐怖活动的行为，如支持、协助、策划等，也纳入了排除范围，显示出其更为严格的安全防范立场。

二、欧盟法院对难民身份排除条款的初始解释与后续解释

（一）欧盟法院在B与D案中对难民身份排除条款的首次权威解释

德国联邦诉B与D案是欧盟法院在难民身份排除条款解释方面的重要早期案例，对后续相关案件的判决产生了深远影响。该案中两名分别来自斯里兰卡和伊朗的难民身份申请人B和D被德国相关部门认为与恐怖组织存在关联，应依据难民身份排除条款被排除在难民保护范围之外。德国联邦行政法院将相关法律问题提交至欧盟法院，请求其对欧盟难民身份排除条款的解释和适用进行指导。

法院首先对《资格指令》中的“非政治性犯罪”进行解释。对于难民身份申请人实施的恐怖行为是否属于非政治性犯罪，法院认为，恐怖行为因其本质上对平民群体的针对性，故而即便存在政治目的，也可被视为非政治性犯罪。在本案中，申请人B被指控参与了泰米尔伊拉姆猛虎解放组织（LTTE）的活动，该组织被多个国家认定为恐怖组织，虽然声称以争取泰米尔人独立为政治目的而实施针对平民的爆炸、暗杀等袭击行为，但由于其对平民生命财产造成了巨大伤害，严重破坏了社会秩序和公共安全，欧盟法院认定这些行为属于非政治性犯罪。这一认定突破了传统上对政治犯罪和非政治犯罪的区分界限，强调了恐怖行为的严重危害性和非政治性质，为将恐怖分子排除在难民保护范围之外提供了法律依据。

其次，法院分析了“充分理由”在难民身份排除中的具体要求与标准。这要求成员国在决定是否排除某人的难民身份时，必须有充分、确凿的证据和合理的判断依据，而不能仅凭猜测或怀疑作出决定。在判断是否存在“充分理由”时，法院提出了一系列具体的参考因素，包括申请人在恐怖组织中所扮演的真实角色、其在组织内的地位、对组织活动的知晓程度、是否受到外界压力以及其他可能影响其行为的因素。在判断是否有充分理由排除申请人D的难民身份时，德国相关部门需证明其在伊朗的某个被认为与恐怖主义有关的组织中，不仅知晓组织的恐怖活动，还在其中发挥了积极作用，如参与策划、提供资金支持等，且这种参与并非是在受到不可抗拒的压力下进行的，只有满足这些条件，才能认定存在“充分理由”将其排除。这一要求确保了难民身份排除决定的公正性和合法性，防止成员国滥用排除条款，随意剥夺难民的合法权益。

最后，法院强调对申请人进行个体评估。法院明确指出，成员国必须对每个申请难民身份的人进行全面、细致的个体评估，避免一概而论。每个申请人的情况都具有独特性，其与恐怖组织的关联程度、行为动机和背景等都可能不同，因此需要根据具体情况进行分析判断。在评估过程中，要综合考虑各种因素，如申请人的个人经历、家庭背景、社会关系等，以确定其是否真正符合难民身份排除的条件。对于来自不同国家和地区的申请人，由于其所处的政治、社会和文化环境不同，其与恐怖组织的关联方式和程度也可能存在差异，成员国在评估时需要充分考虑这些因素，避免因简单套用统一标准而导致错误的判断。这体现了欧盟法院对难民个体权益的尊重，确保每个难民身份申请都能得到公正、合理的审查。

B与D案构建了欧盟法院在难民身份排除条款解释方面的初步框架，厘清了恐怖行为同非政治性犯罪的关系、“充分理由”的判断标准以及个体评估的全面性。这一框架为后续案件的处理提供了重要的参考和指导，使得欧盟成员国在适用难民身份排除条款时有了相对明确的标准和依据。

（二）欧盟法院在Lounani案中对难民身份排除条款的后续解释

1. 欧盟法院审判前的案件基本事实

2006年，布鲁塞尔刑事法院判定卢纳尼（Lounani）有罪，罪名包括以摩洛哥伊斯兰战斗组织（MICG）比利时分支领导层成员身份参与该恐怖组织活动，以及刑事共谋、使用伪造文件和非法居留，判处其六年监禁。同时，刑事法院特别认定卢纳尼犯有“积极参与组织向伊拉克派遣志愿者的网络”的罪行，并在判决书中将卢纳尼护照的欺诈性转移描述为“参与为恐怖活动提供后勤支持的分支活动的行为”。

2010年3月，卢纳尼在比利时申请难民身份，声称若被遣返回摩洛哥，很可能由于其在比利时的定罪记录被摩洛哥当局视为激进伊斯兰主义者和圣战分子，进而面临迫害。其庇护申请随后被驳回。于是同年12月，卢纳尼提起诉讼，要求撤销该驳回决定。

庇护与移民事务委员会（CCE）撤销了原决定，并将案件发回难民与无国籍人事务总局（CGRA）。该决定又先后两次被维持。2011年6月，卢纳尼向CCE 提起诉讼，要求变更第三次决定并承认其难民身份。2011年7月1日，CCE作出判决，认定应给予卢纳尼难民身份。2012年7月13日，比利时国务委员会撤销了CCE的判决，并将案件发回组成人员不同的CCE重新审理。CCE在其针对发回案件的第五次裁决中认为，由于布鲁塞尔刑事法院在2006年2月的判决中认定卢纳尼属于恐怖组织成员，但并未判定其实施或参与了恐怖行为，故而卢纳尼被定罪的行为本身并不构成恐怖主义犯罪。此外，没有证据证明摩洛哥伊斯兰战斗组织（MICG）实施了属于该类犯罪范围内的具体行为（即使是未遂形式），也没有证据证明卢纳尼的个人行为使其需要为实施此类行为承担个人责任。最终，卢纳尼被授予难民身份。

CGRA 就该判决的法律问题向比利时国务委员会提起行政上诉。在此情况下，国务委员会决定中止诉讼程序，并就《资格指令》第12条第2款c项的相关问题向欧盟法院提交系列问题，以请求初步裁决。

2. 欧盟法院对难民身份排除条款的扩张解释

该案中，法院主要回答了两个问题。第一，根据《资格指令》第12条第2款c项的规定，国际保护申请人“违反联合国宗旨和原则的行为”是否必须被判定犯有《2002/475号框架决定》第1条第1款所提及的恐怖主义罪行之一；第二，即便相关人员未实施、企图实施或威胁实施恐怖行为，其构成参与恐怖组织活动的行为（如主诉讼中的被告被定罪的行为）是否可纳入该指令第12条第2款c项和第 款规定的排除理由范畴。

法院首先处理了国际保护申请人是否必须被判定犯有《2002/475号框架决定》第1条第1款所提及的恐怖主义罪行之一的问题。该问题涵盖三个不同方面：首先，必须明确《1951难民公约》第1F(c)条中“违反联合国宗旨和原则的行为”这一概念是否应解释为仅限于联合国安理会决议所规定的恐怖主义行为。其次，必须确定是否只有《2002/475号框架决定》第1条第1款所规定的恐怖主义罪行才符合“违反联合国宗旨和原则的行为”的定义。第三，法院必“违反联合国宗旨和原则的行为”是否要求存在刑事定罪。法院指出，《1951难民公约》构成国际难民保护法律体系的基石，而《资格指令》的通过是为了指导成员国主管机关基于共同概念和标准适用该公约。因此，该指令的规定必须结合《1951难民公约》及其他相关条约进行解释。

法院继而指出，正如《资格指令》recital 22所述，“违反联合国宗旨和原则的行为”规定于联合国“打击恐怖主义措施”相关决议中。其中之一是联合国安理会第1377（2001）号决议，该决议明确表明，不仅“国际恐怖主义行为”违反《联合国宪章》规定的宗旨和原则，“资助、策划、筹备国际恐怖主义行为，以及以任何其他形式支持此类行为”亦属此类。

此外，从安理会第1624（2005）号决议可推知，违反联合国宗旨和原则的行为不限于“恐怖主义的行为、方法和做法”。安理会在该决议中呼吁所有国家拒绝为“支持、协助、参与或企图参与资助、策划、筹备或实施恐怖主义行为，或提供安全庇护的任何人”提供庇护，并将其绳之以法。

反过来讲，若欧盟立法机构的目的是限制《资格指令》第12条第2款c项的范围，并将“违反联合国宗旨和原则的行为”概念仅局限于《2002/475/JHA 框架决定》第1(1) 条所列罪行，本可通过明确列举这些罪行或援引该框架决定轻松实现。因此，《1951难民公约》第 1F (c) 条和《资格指令》第12(2)(c)条中的“违反联合国宗旨和原则的行为”概念，不应该解释为仅限于安理会决议所规定的恐怖主义行为，也不应解释为仅适用于《2002/475/JHA 框架决定》第 1 (1) 条所列的恐怖主义罪行，或要求存在对此类罪行判处刑罚的刑事定罪。该框架决定的目的是在所有成员国中统一恐怖主义罪行的定义。

针对第二个问题，法院指出，从以上安理会决议可知，“违反联合国宗旨和原则的行为”概念并不局限于恐怖行为。各国必须确保预防和制止以实施、策划或筹备恐怖行为为目的招募、组织、运送或装备人员前往其居住国或国籍国以外的国家的行为。由此可见，《资格指令》第12条第2款c项规定的难民身份排除理由的适用，不能仅限于恐怖行为的实际实施者。此外，将该指令第12条第2款c项与第3款结合解读可知，第2款c项规定的难民身份排除，也适用于有充分理由认为其煽动违反联合国宗旨和原则的行为，或通过其他方式参与此类行为的人。参与恐怖组织活动可涵盖广泛的行为，其严重程度各不相同。欧盟的相关成员国主管机关仅能在对每个案件的具体事实进行评估后，方可适用《资格指令》第12条第2款c项，以确定是否存在充分理由认为，原本符合难民身份认定条件的人所实施的行为属于该排除条款的适用范围。

最终，法院认为，根据卢纳尼的行为可能证明排除其难民身份具有正当性。

欧盟法院在对该案的审理中，对《资格指令》第 12 条第 2 款（c）项中的 “acts”范围进行了突破性的扩大解释。法院认为，该条款中的“acts”不能仅仅局限于传统意义上的恐怖主义行为，如直接实施恐怖袭击、爆炸等行为，还应延伸至一系列与恐怖主义活动密切相关的预备和协助行为。组织人员前往他国参与恐怖活动的策划、准备和实施，即使这些人员在到达目的地后尚未实际实施恐怖袭击，但这种组织和输送行为本身就已经对国际安全秩序构成了严重威胁，应被纳入“acts”的范畴。这一解释的重大意义在于，它适应了国际恐怖主义活动日益复杂和多样化的发展趋势。随着恐怖主义组织的活动方式不断演变，其组织架构更加分散，活动策划和实施过程更加隐蔽，许多恐怖袭击的发生往往是经过长期的策划和准备，涉及多个环节和众多人员的参与。传统的对恐怖主义行为的狭隘定义已无法有效应对这种新的形势，欧盟法院通过扩大“acts”的范围，将这些预备和协助行为纳入排除条款的规制范围，增强了欧盟在反恐方面的法律应对能力。