越南观察：应对两种老化的挑战 || 大视野

6月上半月，我在日本做了几天调研，深切感受到老龄化社会的压力、养老公平的重要性，也意识到要解决好养老问题所必须支付的成本——越来越高的政府负债率。（《》）

6月下旬，我到越南胡志明市和河内调研。越南比日本年轻太多，但对“老”的问题颇有前瞻性，刚刚改变了执行多年的计划生育政策，放开了生育；同时，越南正在对行政区划架构、行政治理体制进行大刀阔斧的改革，在我看来，这也是对国家机器运转中老化、臃肿化、僵化的现象改革，以焕发国家和社会的活力。

有活力的越南经济

凡是到越南的人，都不难发现这是一个年轻、充满活力的地方，城市一派车水马龙，人声鼎沸。

等红绿灯时，你能清晰地感受到红灯后面的摩托车、小汽车车流在急切地积蓄力量，一旦绿灯开放便一涌而出。晚上在街头，各种各样的餐饮和服务场所很热闹，服务员在路边热情地招揽生意，夜经济蓬蓬勃勃。

越南有33万平方公里，人口超过1亿，2024年人均GDP为4763美元，增速为7.09%，2025年增长目标为8.0%。这一人均GDP相当于中国15年前的水平（2010—2011年），彼时我们的增速在10%左右。

直观上，我感觉越南像上世纪90年代末的广州。广州一位做民企的朋友到越南考察，他感觉越南像2000年左右的广州。查数据，广州市2000年人均GDP突破4000美元，广东省2007年人均GDP突破4000美元。

其实，越南是有不少问题的。比如清廉。虽然政府一直在强力反腐，但“跑冒滴漏”还普遍存在。多年前我去过几次越南，当时过关，导游都是提醒先准备好5到10块美元。这一次我们有专人接待，走了外交通道，但另一组先期到达的朋友因为没交小费，被置于最后才办了手续，排了两个多小时的队。

导游说，在越南街头开车违章被查，递一个装着“咖啡费”的信封就能过关，只是“现在查得严，要到无人处给”。越南历史上受法国影响大，越南人爱喝咖啡，也有小费文化。

我问了2019年到越南投资的一家大型中资企业，他们说这里的投资环境还是可以的，他们请了专门的中介服务公司去处理和各个政府部门的关系，“中介公司已服务过不少中企落地，有经验”。同时，他们现在也有专门的越籍员工负责维护政府关系。

广州这位朋友说，他觉得越南的机会就是“还有不少缝隙”。“有缝隙就有空间，要是完全正规，就没什么机会了。”

越南的电力供应问题经常被诟病。2023年5月、6月，越南北部省份的工业园区轮流停电，世界银行估计造成约14亿美元的损失。我们这次去一家做彩电模组的工厂，上午突然说停电了，很多东西看不了，好在中午又恢复了。越南很希望发展AI与半导体行业，这都是电力消耗大户，存在相当的挑战。

越南的消费电子代工产业进步很快，还希望继续升级。但一家中企反映说，当地招普工容易，招工程师难。越南的大学，文科设置比较多，培养的理工男少。他们要招电气工程师，只能从做电工的人中选，再进行培训。

越南工业用地价格不断攀升，也是调研中多家企业的反映。

尽管有诸多问题，越南发展的心气却很高，斗志很旺盛。

2022年5月，越南颁布了《至2030年科技与创新发展战略》，提出到2030年，科技与创新真正成为增长动力，全要素生产率（TFP）对经济增长的贡献率达到50%以上，高科技工业产品在加工制造业中的比重至少达到45%，全球创新指数（GII）位居全球前40个国家行列，每一万人口中有12名科技人员，等等。

2024年10月，越南发布了《数字基础设施战略（2025—2030）》政府令。12月，越南政府与英伟达签署协议，决定在越南设立AI研发中心和数据中心。越南教育部门也在推进在高中试办AI基础课程以及培养大量AI工程师的计划。

不怕现在有差距，就怕将来无目标。越南有明确发展目标，又能快速推进，所以是有希望实现跳跃式发展的。

既摸着中国又摸着美国过河

越南经济能快速发展，主观是靠自身努力。越南的工人工作认真，街上各种各样的小店主、小摊主、小贩、司机给人以踏踏实实、一身勤劳的印象。

而在客观上，越南牢牢把握了两个机遇。

首先，中国这个“老师”就在身边。

越南的国家发展方向是2021年越共十三大提出的“两个一百年奋斗目标”——到2030年，即越南共产党成立100周年时，成为工业朝着现代化方向发展的中等偏上收入发展中国家；于2045年，即越南建国100周年时，成为高收入发达国家。越南很多经济、产业、招商引资、自贸区建设的政策都照搬中国，借鉴中国，再根据实际情况做些调整。

中国的发展，给了越南“我也可以”的信心。

其次，美国这个大市场为越南制造提供了出口的机遇。

越南1/3的出口商品输往美国，2024年对美贸易顺差达1200多亿美元。

虽然最近美国与越南达成的新贸易协议中，对越南本土商品征收20%关税，对经越南转运的第三国商品征收40%关税，但越南整个产业链的日渐成熟以及效率的提升可以对冲不少压力，同时越南出口产品的性价比强过墨西哥很多（这也是多家在越南投资的中企的看法），所以越南的出口会有阵痛，但优势很难逆转。

越南这条路，可以说是既摸着中国又摸着美国过河。把两种条件的好处都发挥出来。

“建国50年来的最大改革”

一个月内先到日本再到越南，两相对比，让我有强烈的触动：一个国家既会面临人口老龄化的挑战（如日本），也会面临国家机器老化、僵化的挑战，要未雨绸缪，以忧患意识进行改革，这正是越南目前正在发生的。

人口的老龄化与国家机器的老化，前者难逆，后者可改。

关于人口老龄化，其实目前越南的情况并不严重。根据联合国数据，2023年越南的人口中位数年龄为32.4岁（中国为39.1岁）。但从趋势看，越南卫生部数据显示，近年越南的生育率开始稳步下降，从2021年的2.11降至2022年的2.01、2023年的1.96、2024年的1.91。

所以今年6月3日，越南国会在《人口条例》修正案中，将“除特殊情况外，家庭只允许生育一至两个孩子”的规定，改为“允许夫妇自行决定生育时间、数量和间隔”，废除了1988年开始实行的计生政策。

而在防止国家机器老化、臃肿化方面，越南正在进行“建国50年来的最大改革”，全面、深刻、落地迅速。

今年2月，越南第十五届国会第九次特别会议通过政府机构改革相关决议，将22个政府部门（18个部和4个部级机关）精简到17个（14个部和3个部级机关），将8个政府直属机构精简到5个；同时取消各部委直属总局的设置，减少201个公立事业单位；

今年6月，越南第十五届国会第九次会议通过决议，将全国63个省级行政单位精简至34个（包括28个省和6个直辖市）；越南同时决定废除“省-县-乡”三级行政体制，从7月1日起实施“省-乡”两级地方行政管理模式。原县级行政单位约1/3职能向上移交至省级，2/3下放至乡级。全国乡级行政单位从10035个大幅精简至3321个（包括2621个乡，687个坊，13个特区）。

越南为何要做如此大的改革？

首先，越南有“两个一百年奋斗目标”，到2045年要成为高收入发达国家，而现在仍处于中低收入国家行列，任务艰巨。有越南学者认为，如果没有突破性的加速增长，越南有可能陷入“中等收入陷阱”。而如果坚决进行体制变革、大力投资战略基础设施、提升人力资源素质并主动应用高科技，就像一些东亚国家成功的模式一样，则越南有可能跻身高收入发达国家。

其次，越南国土形状狭长，呈S形，过去的行政区划非常碎片化，这也是法国殖民时期分而治之策略遗留的问题，由此衍生出庞大的政府机构与人员编制，政府官员和工作人员超过250万，约70%国家预算用于支付公务员薪水和常规开支。越共中央总书记苏林在2024年10月的讲话中说，“如果我们只用这些钱养活自己，就没法发展关键基础设施。”重组省级发展空间也有助于抑制地方主义，促进产业链协同。

第三，省级行政区划调整有利于越南充分发挥地理资源的禀赋优势，进一步发展海洋经济和出口贸易。

调整后，越南临海省份（包括临泰国湾、北部湾和南海）的数量从28个减至21个，但临海省份在全国省份的比例从44%升至62%，所有沿海省份均配备港口，多个内陆山区省份也通过合并获得了出海通道。

调整后，越南不再有面积不足1000平方公里的省份。如北部制造业重镇北宁省原面积为822.7平方公里，同邻省北江省合并后扩至4718.6平方公里。胡志明市在合并平阳省和巴地-头顿省之后，面积拓展至6772.59平方公里，人口达1400万。

国会对新胡志明市的定位是，打造一个具有区域乃至全球影响力的集金融、制造、物流与创新于一体的超级都市。

大改革，防止国家运行体系的老化

令我特别惊讶的是，越南的这场大改革，虽然有一些阵痛和麻烦，如企业在6月要办的一些事要拖延到7月1日之后，如老百姓的身份证、户口本、驾照等要更换，但总体上并无大的阻力，进展很快。越共中央展现出了强大的领导力和执行力，越南社会也显示出高度的认同感。

为了做好省、市、乡级合并改革的领导和筹备，越共中央政治局派出了19个工作组前往各地直接指导，每周政治局都定期听取筹备工作汇报，并在6月30日举行仪式，公布中央和地方有关合并省、市、乡、坊、特区行政单位，成立党组织，指定领导人选的决议，确立自7月1日起正式运行。党中央、国家领导也赴各地参加了这一重要时刻。

越南改革，离不开苏林的强力推动。去年8月3日，时任越南国家主席的苏林当选为越共中央总书记，接替7月19日病逝的原总书记阮富仲。当选后不久，他就提出“唯有创新思维、创新方法、敢于突破常规，才能推动国家长远发展”。

去年11月，他在“发展新纪元——越南民族奋发图强的纪元”专题讨论会上要求，着力精简党的组织机构，激励和保护有创新思维、敢想、敢做、敢突破、敢担当的干部，在发展体制上更有力地突破，破除瓶颈和障碍，一切为了经济-文化、社会发展和人民物质精神生活的提高。

苏林指出，重新划分行政区域、运行新的地方政府模式是国家发展事业在全球化、数字化转型和第四次工业革命背景下的客观且必然要求；是越南更新领导思维、革新国家管理方式、大力应用科技、提升国家治理质量和服务人民效率的宝贵契机；也是越南共产党领导下95年革命历程、80年国家建设以及40年革新事业的重要成果。

政府常务副总理阮和平指出，越南数十年来有效运作的政治体系逐渐暴露出以下不足：

第一，机构设置不够科学、有点臃肿；

第二，形成了多个中间层级；

第三，人员编制庞大，导致改善薪酬结构遇到困难。

因此，中央委员会与政治局决定进行组织结构的大改革，采用“两级地方政府”模式。

他认为，两级政府旨在实现几个首要目标：使地方政府机构更科学、更精简，取消中间层级，让政府更贴近基层。两级政府正式投入运行后，每个乡镇都必须设立一个政务服务中心，让民众在这里办理全部行政事项。目前大多数公共行政服务也可线上办理。同时，这也是一次干部精简整顿的契机。不符合要求的干部、年龄较大、有健康问题，或有意愿离退的同志可获安排离职，如今毕业生接受正规教育、素质高，（精简机构）为吸纳这部分力量创造了余地。

越南内务部部长范氏清茶说，省市合并后，预计约79339名公务员辞职或提前退休，加上此前中央机构改革受影响的约23000人，越南面临超10万名公职人员转岗压力，长远看，涉及人员将达25万人（13万正式公务员和12万乡级兼职人员）。

为此，越南内政部将拿出约130万亿越南盾（约357亿元人民币）用于遣散费，支持相关人员提前退休或转岗。

越南国会相关决议也指出，“对因行政区域调整而失去岗位的干部，按工龄和实际贡献给予足额补偿，确保转身时平稳”。根据测算，预计未来5年可节省113万亿越南盾（约310亿元人民币）行政开支，释放出的资金将优先用到民生和生产上。

越南政府已经宣布，从今年9月起开始推行15年免费教育，即全国公立幼儿园至高中阶段实施学费全免政策，涵盖2600万名学生，每年投入30万亿元越南盾。

越南的改革举措，因为充分考虑到被调整干部的要求，也让老百姓很快得到了好处，所以势如破竹，又颇为平静。

在越南，有很多熟悉的味道，市场经济的味道，社会主义的味道，反腐倡廉的味道，迈向高收入发达国家的味道。虽然越南无论是经济总量还是人均水平和中国都有很大差距，但越南通过改革释放活力、让国家运行体系年轻化的举措，对我们的全面深化改革，也能带来一些有益的启示。

No.6436

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｜作者 秦朔

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