萧瀚：北宋的政治柔道与“三冗”问题

作者萧瀚认为“皇朝中期综合征”在北宋有它特殊的表现，比如“贿买型”政治、“三冗”等。这些问题具体表现有何特征？又产生了哪些影响？作者认为这些问题困扰着宋代方方面面，北宋朝廷为疗治这些顽疾，引发了一系列的变革。

政治柔道与“三冗”问题

文 | 萧瀚

本书第三章专门论述了宋代在中国皇朝史上各个方面的独特性，尤其是宋太祖赵匡胤建立的“贿买型”而非“暴力型”政治的独特成就。将赵匡胤建立的政治制度框架及其具体操控手段概括为“贿买型”，是相对于其他朝代通常建立在赤裸裸的暴力直接统治之上而言的。即使与自诩“政治柔道”的光武帝刘秀相比，赵匡胤在制度设计和具体政治运作上，其非直接暴力以及柔性的色彩也是远远超过了。历经赵匡胤、赵光义兄弟，赵恒(宋真宗)，赵祯(宋仁宗)四代皇帝，到宋仁宗去世的1063年，宋代立国已过百年。

程颐所谓宋代超越历代五件大事，“如百年无内乱；四圣百年；受命之日，市不易肆；百年未尝诛杀大臣；至诚以待夷狄”。公允地说，并无夸张，而其中的主要内容其实就是前文所说的“政治柔道”，以中国古代儒家标准衡量，说它是仁政应当是能够成立的。但是，任何制度运行时间久了，都会产生制度冗余和制度垃圾问题，这种冗余与垃圾的积累，最终会使得制度本身难以为继，无法继续正常运行。这种情况同样出现在比皇朝时代其他历朝历代更具有合作性的宋代制度上。

如第三章所阐述的，宋代的政治架构是建立在一系列的“贿买性”而非“直接暴力性”制度基础上的，面对士大夫、百姓、外国人，宋代皇室以合作性统治为基调，以贿买为手段，因此，该制度具有极大的柔韧性。但正如合作协议会随着时间的推移和情势的变迁而需要调整与变通，协议双方才能继续履约，一个国家的各方面制度也同样需要更革，以适应新的时代与世变。

宋太祖赵匡胤建立的“贿买型”政治，得到了继位的宋太宗的继承，尤其是太宗为了培植自己的势力替换掉太祖的旧势力而特重科举制，到真宗朝，科举制所导致的人员冗滥问题已经开始显现。再加其他如募兵制、分散事权等新制所造成的制度垃圾，宋代由此产生了与历代相异的独特制度冗余，即时人及后人所言的“三冗”：“冗官”“冗兵”“冗费”。

至道三年(997)，太宗死，真宗继位后求直言，刑部郎中、知扬州王禹偁上疏中就说：

“其二曰：减冗兵，并冗吏，使山泽之饶稍流于下。……冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也。”

仁宗宝元二年(1039)，宋祁《上三冗三费疏》提出：

“大有三冗，小有三费，以困天下之财。……何谓三冗？天下有定官，无限员，一冗也；天下厢军不任战而耗衣食，二冗也；僧尼道士日益多而无定数，三冗也。三冗不去，不可为国。……何谓三费？一曰道场斋醮无日不有，……二曰京师寺观或多设徒卒或增置官司，衣粮所给三倍他处，……三曰使相节度不隶藩要，贪取公用，全济私家。”

宋祁提的“三冗三费”，“三冗”是“冗官”“冗兵”“冗教”，“三费”则是“教费”“食费”“用费”，这与王禹偁们的说法“三冗”，即“冗官”“冗兵”“冗费”基本上相同。

在元丰改制之前，宋代的官制通常被认为是“宋承唐制，抑又甚焉。三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。天下财赋，内庭诸司，中外管库，悉隶三司”。

事实上，所谓“宋承唐制”徒具外形，宋代官僚机构，尤其是中央政府的官僚机构，除了表面上继承唐朝的三省六部制，实质上整个权力结构都发生了根本性变化，地方权力的设置也是如此。最关键的在于，宋太祖增设了诸多牵制性、分权性质的官职，例如军政大权一分为二，枢密院掌兵权，与宰相平级，宰相之下尚有副宰相即参知政事牵制宰相。又如，地方官制复杂交错，有路转运司(主管财政和监察，有转运使、副使、判官等)、提点刑狱司(掌刑狱，长官为提点刑狱公事)、提举常平司(掌仓储，长官为提举常平公事)、经略安抚司(长官为安抚使，安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管，并兼任知州或知府)，在设置知州同时，还设置了平级的通判，以监督知州。

宋初官制，有个显著的特征，就是所谓寄禄官与职事官的区分，简而言之，是官名与职务分离。尚书、侍郎、中书舍人、给事中等都属于有官名而不任事，仅为叙迁之阶，称寄禄官，无皇帝特命，不管本部门事务，另以差遣如判吏部尚书、知制诰等治事，称职事官。这样一来，整个官僚机构就变得叠床架屋，随着时间推移，必然产生大量的冗官。

清赵翼说：“宋开国时，设官分职，尚有定数，其后荐辟之广，恩荫之滥，杂流之猥，祠禄之多，日增月益，遂至不可纪极。真宗咸平四年，有司言减天下冗吏十九万五千余人。所减者如此，未减者可知也。”赵翼将宋代冗官问题的原因大致都讲清了，科举、恩荫、官制重复都是引起冗官现象的重要原因，是从宋初到真宗朝日积月累而成，到仁宗、英宗朝则已严重恶化。

按照对此问题有专深研究的学者杨高凡所论，冗官与太宗朝大力发展科举制关系尤其密切，“宋太宗广开科举之路，招徕天下人才，宋朝官员人数激增”。这种情况要到神宗元丰进行寄禄官职事官统一的官职改制后才有所缓解——十多年间官员数额仅增长了500多人，大大地遏制了原有的膨胀趋势。但好景不长，到了哲宗、徽宗时期，官员数额再次暴涨，南宋孝宗之后也继续暴涨。

事实上，官员数额不断膨胀是各个朝代的通病，这是中央集权制下养官制度的产物，但宋代因分散权力的需要，其比别的朝代更严重。宋代本来就和所有朝代一样，到了中期官员数量就会大幅增长，成为制度的赘肉，但因前述原因，宋代冗员及由此引发的相关问题，在改革需求上比别的朝代更迫切。

冗兵问题，本书在第三章已涉及，宋朝因募兵制而发生的冗兵问题，其实是一种特殊社会保障制度的产物。数量庞大的厢兵本是货币徭役改革以及防止荒年民变的社会稳定与社会控制手段，其主要工作是从事各地的力役，军事目的反倒在其次。

随着时间的推移，除了保持禁军的精锐战斗力，不断增加的禁军和厢兵数量，在达成社会稳定和徭役货币化这两个重要目的之外，军饷自然会日渐成为负担，更何况不断扩充的禁军，无论军饷还是数量都高于厢兵。

杨高凡认为:“宋太祖开宝年间军队共37.8万人，其中禁军19.3万人，厢军18.5万人；宋太宗至道年间兵力猛增至６６.6万人，其中禁军３５.8万人，厢军30.8万人，较之宋太祖朝增加近一倍，如果考虑战争中伤亡、被俘士兵，则宋太宗朝军队数目应该更多。”即便如此，太祖、太宗朝都尚未出现冗兵问题，甚至在真宗朝也尚未发生(真宗朝的财政出现问题是淫祀导致的)，因为军费开支所占财政比例，通常只在三成以下。真正的冗兵问题是在仁宗朝出现，当时已养兵百万，到英宗朝时，冗兵问题已经成为朝廷普遍焦虑的大问题，因为军费已占财政的80％以上。神宗上台后，“宋神宗即位初年，兵额116.2万人，其中禁军步、骑共66.3万人”，哪怕别的什么都不改，军制也得改，不然这样的财政消耗无法持续。宋太祖制定的以厢兵吸收底层贫困人口的方案虽好，但不是没有代价的。

至于冗费，除冗官、冗兵引发主因以外，尚有真宗时代冗教淫祀带来的严重靡费问题，这在仁宗朝都已经基本上裁减，但对于解决财政压力问题起不到多大作用，因为与冗兵、冗官相比，尤其是与冗兵相比，其他导致冗费的原因，几乎都不严重了。