1947年，美国欲单独对日媾和，最后如何被中苏两国搅黄？一文了解

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1947年上半年，为了适应冷战后新的国际形势，美国政府就国家安全与决策机制进行了重要改革。4月底，马歇尔在国务院内设立政策设计组，目的是希望该机构超越院内地域和官僚派别，为制定长期外交政策路线服务。

7月，众议院经过长期辩论，通过了国家安全法案。根据新法案，杜鲁门建立了统一三军的国防部，以福勒斯特为国防部长，还成立了中央情报局和国家安全委员会，新国家安全机制下的机构改组分别加强了分管外交与安全问题的国务院和国防部两大机构的权力。

随着国家机构的改组，在“博顿草案”反对者的行列中很快又增加了强有力的第三方——政策设计组。

1、“戴维斯草案”的提出

7月中旬，国务院基于国内外压力，召集远东委员会各国代表，宣布准备召开对日媾和预备会议。为迎接会议到来，8月6日，东北亚局的博顿针对各方对和约草案的批评反馈，向国务院和陆、海军部的高级官员提出了一份修改后的和约草案、再次征求各方意见，想在达成妥协后提交远东委员会讨论。

但是，博顿小组8月新草案在内容上并没有实质性变化，仍反映了必须采取措施防止日本军国主义重起的基本观念，也包含了盟国对日本军事潜力、工业能力和原料储备长期监督的条款，可想而知，它遭到了各方同样的反对。

这份草案也送到了新成立的政策设计组组长乔治·凯南手中。凯南曾经是美国驻莫斯科大使馆的代办，1946年2月，他向国务院发了一封8000字的长电报，提出了遏制苏联的理论根据，对杜鲁门政府冷战政策的确立有重要影响。国务院成立政策设计组时，他受福勒斯特的举荐担任了首任组长，一跃而成为杜鲁门政府决策层的实权人物。

8月7日，凯南在把草案交给政策设计组的亚洲问题专家约翰·戴维斯看，要求其提出意见：戴维斯生于四川成都的传教士家庭，二战时曾长期在中国任职，对中国问题有深刻的了解。

战争后期他因反对赫尔利单方面支持蒋介石，并寄望于莫斯科保证的做法，与赫尔利发生冲突，后来离开中国转到莫斯科大使馆供职。在莫斯科，戴维斯与凯南一见如故，并影响了凯南对中国问题的认识。凯南执掌政策设计组的要求之一便是让戴维斯加入设计组。

4天后，11日，戴维斯交给凯南一份备忘录，认为“美国政府所建议的对日媾和，应增进美国在日本和太平洋地区的目标。美国的中心目标，应是一个稳定的日本；不仅纳入太平洋经济，对美国友好，而且一旦希望可以随时成为美国可靠的盟友”；“（博顿）草案倾向于关心在国际监督体制（包括苏联）下对日本激进的非军事化、民主化措施，与促进我国的中心目标不符”、而且会给苏联人以机会鼓励“苏联化的极权主义”，戴维斯建议美国应基于在日本和太平洋的基本目标，展开对对日媾和问题的重新讨论。

凯南将戴维斯报告直接交给了副国务卿洛维特，并指出在美国进入和谈前，应该首先明确美国自身对日本和太平洋的政策究竟是什么，而且在美国政府内部取得共识之前，应该避免讨论对日媾和问题。凯南希望国务院的关注对象不应仅局限于“博顿草案”，而应重视对更广泛的美国对日政策目标的考察，洛维特很快对东北亚局作出批示，草案“目前的形势完全不适合”，并正式要求设计组提供关于对日和约的意见。

这样，政策设计组便从东北亚局手中取得对国务院对日媾和政策设计的主导权，设计组的工作也得到马歇尔和洛维特的鼎力支持；在完成对欧洲政策的评估之后，设计组从8月中旬开始研究对日政策，8月25日，在与陆军部协商后，戴维斯很快拿出了一份新的对日和约征求意见草案。

“戴维斯草案”的核心内容包括：政治上，保证日本的稳定与亲美，并在外交上与美国协调；经济，美国帮助重建日本经济，以期使其成为“亚洲的工厂”；安全上谋求美军在日本永久驻军的权利，并要求日本组建一支可随时根据美国的军事需要扩充和使用的中央警察力量。

“戴维斯草案”所确立的美国对日新目标，是要求确保日本的政治经济稳定，并使日本服从美国的领导，政策设计组还在讨论中提出，为了经济重建的需要，美国可以独立执行对日政策，无须争取国际同意；为了军事安全的需要，美国也可以自行拟定对日和约，并与日本缔结双边防御协定对其约束。

换言之，即便苏联不参加，美国也可以进行对日媾和。但是，“戴维斯草案”与政策设计组的观点遭到博顿小组的反对，后者提出美国单方面的行动会引起太平洋各国的叛离，其结果不仅会使美国不得不承担起在太平洋地区的防御责任，而且也可能会使各国落入苏联阵营，博顿还指出，即使美国可以在政治上对日本进行单方面控制，经济上也会存在困难，因为一来日本复兴需要盟国的合作，二来国会是否能够批准对日经济援助计划也是问题。

2、英国内部的反应

麦克阿瑟3月17日就对日媾和发表公开讲话之后，引起国际社会的广泛讨论。英联邦和亚太国家反应积极。英国率先表态支持，3月19日，英国外交部对麦克阿瑟讲话的评论就反馈到了华盛顿。而根据3月21日本盟总的政治顾问艾奇逊向国务院汇报的情况来看，在麦克阿瑟讲话之前，澳大利亚就已经在准备自己的和约草案了，中国也已经考虑了有关对日媾和的具体问题。

英国有充分的理由希望早日媾和。

从经济的考虑出发，原因有二：

其一，延长占领只会对美国有利。因为美国对日占领时间越长，日本与美国之间的经济和贸易纽带就会越紧密，相应地，第三方在取得日本市场份额的难度就越大。其二，延长占领会加强日本同东南亚的贸易关系，东南亚是英国重要的外汇来源，而占领期间东南亚同日本的贸易却是由东京的盟总来决定的，从而使英国同东南亚的贸易关系很受影响，早日结束占领，则可使东南亚同日本的贸易尽快摆脱与军事控制相关联的行政限制。

澳大利亚对媾和也很积极。澳大利亚认为自己在对日政策问题上很有发言权。二战后，澳大利亚一直试图增强对亚太事务的影响力，澳大利亚外长艾维特从1945年6月开始，就以强硬的外交姿态呼吁各国要把澳大利亚当成大国来对待。尽管他的呼吁从未引起各大国的真正重视，但在英联邦内部，尤其是亚太国家中却很有影响力，英联邦驻日部队司令官是澳大利亚人，英联邦在对日理事会中的代表麦克马洪·巴尔也是澳大利亚人，所以，澳大利亚外长艾维特常以英联邦对日关系的领导人自居，强调澳大利亚是英联邦在这个地区的代表，俨然摆出与伦敦对抗的姿态。艾维特本人也希望通过对日媾和加强自己在英联邦和亚太地区的影响力。

5月22日，英国做出了妥协，决定向澳大利亚让步，将英联邦会议召开的地点定在堪培拉，并确定开会时间在8月的最后一周到9月初。此外，在讨论媾和会议的机制上，澳大利亚强烈反对以往媾和讨论的“大国外长会议”机制，因为这意味着澳大利亚将被排除在外。

澳大利亚提出“五大国方式”，即美、苏、英、中四大国再加上澳大利亚，对这一问题，英国也与澳大利亚达成谅解，决定支持以“远东委员会”方式来召开对日媾和预备会议，这对英澳双方都有利，因为在远东委员会11个成员国里，英联邦国家占据了5席。5月底，英国将此决定向美国作了通报。

有关对日媾和问题的国际舆论和英联邦即将召开的堪培拉会议的消息让美国政府感到压力。英国驻华盛顿大使伊维查培曾致信英国外交部，通报英联邦会议不要过分公开，因为“国务院官员已多次表示，尽管他们欢迎联合王国在对日处理的事情上提出建议，但如果他们发现我们像澳大利亚那样发表意见，他们就不会太欢迎了”。

英国驻华盛顿大使伊维查培曾致信英国外交部，通报英联邦会议不要过分公开，因为“国务院官员已多次表示，尽管他们欢迎联合王国在对日处理的事情上提出建议，但如果他们发现我们像澳大利亚那样发表意见，他们就不会太欢迎了”。

3、何以美国要单独主导对日媾和？

美国政府内部在媾和问题上意见并不统一，国务院对应付局面考虑也很仓促。这一时期国务院重点关注的是欧洲局势，正集中准备对希腊土耳其的援助计划和即将子6月5日公布的马歇尔计划，对日媾和问题的有关应对则主要由远东司负责远东司司长范宣德，他是中国问题专家，由于中国内战局势紧张，范宣德也主要在关心中国问题。自马歇尔回国后，国务院就在考虑如何减少对蒋介石援助，逐步从中国撤出。

但是，3月国民党军队一度占领延安之后，国民党军事形势急转恶化蒋介石请求美国加强援助，军方、国会和舆论界都向国务院施压，强烈要求援蒋。国务院受制于此，难以他顾，也倾向于将对日媾和问题暂时搁置。

为对国际舆论做出反应，4月26日，范宣德交给马歇尔一份备忘录，提出了关于召开对日媾和预备会议的初步建议、范宣德提议媾和会议可分三阶段进行：

第一、二阶段召集远东委员会各国开预备会议，其中第一阶段讨论媾和程序问题，如参加国范围、表决方式等，第二阶段讨论对日和约草案，到第三阶段再举行由所有对日交战国参加的全体媾和会议。首次媾和预备会议可于6月17日在华盛顿召开。

5月14日，马歇尔、范宣德以及主管占领地区事务的助理国务卿约翰·希尔德林，又在一起就对日媾和中的表决权问题进行了讨论，范宣德提出在媾和预备会议中支持四大国一致的表决方式。

但是，这种考虑显然并不成熟，没有被采纳此前有关对德国和其他欧洲轴心国的媾和讨论都是以“大国外长会议”机制来进行的。

现在美国准备放弃大国外长会议，而以“远东委员会”机制来讨论对日媾和问题。

美国做出上述考虑的原因大致是：

首先，大国外长会议的表决方式是四大国一致，美、苏、英、中任何一国行使否决权都将使讨论无果。由于苏联的反对，对德媾和问题虽经反复讨论却无任何实质进展，可以料想苏联将在对日媾和中反对美国的提议，如果继续在此机制下讨论对日媾和，也会像德国问题一样僵持，产生不出任何结果。

其次，远东委员会在名义上是盟国对日管制的最高机关，有权制定有关对日占领政策，并审查盟总所发布的政令。远东委员会的表决机制是多数通过制，即在决定对日本的方针和政策时，无须全体一致，只需要其成员国的半数以上多数成员国的赞成即可。

尽管赞成半数中必须包括美、苏、英、中四大国，但是，如果某一决议因四大国之一的否决而不能通过时，美国政府可以通过向盟总和麦克阿瑟发出“中间指令”的方式，决定其生效。

在远东委员会的11个成员国里，亲美国家占主导，因此，即便苏联反对，美国也能够令表决结果获得生效。

其三，这种方式不仅得到所有被排除在大国外长会议之外的其他各国的支持，也得到四大国之一的英国的赞同。

4、对日媾和的流产

7月11日，助理国务卿希尔德林召集了远东委员会各国代表开会，宣布美国准备8月19日在华盛顿举行远东委员会各国参加的对日媾和预备会议。

在国务院的对日媾和发布会上，到会的只有中、英、澳、新、加、印、菲、法、荷等9国代表，苏联大使馆拒绝派代表出席，美国只好交给苏联驻美大使一份包含上述内容的照会，又让驻莫斯科大使将相同的照会交给苏联外长。

7月22日，苏联复照美国，苏联反对美国未经事先磋商，单方面提出召开媾和预备会议，同时还表示，将大国外长会议作为媾和讨论机制的问题，美苏英中四大国在战时便已达成谅解，四大国在日本问题上拥有特别权益，根据1945年12月莫斯科外长会议的决定，远东委员会在做决定时应事先取得该四大国的同意，因此，苏联认为应以大国外长会议作为准备对日和约的主要机制，并应以四国在华盛顿的代表对媾和问题事先讨论协商。显然，苏联摆明了要与美国唱对台戏。

中国国民政府外长王世杰在接到美国的建议后曾口头向司徒雷登大使表示同意美国的建议，但旋即中国政府又改变了主意，在7月24日正式答复中，中国表示虽然中国政府赞成以远东委员会11国成员进行媾和预备会议讨论，但并不同意采纳远东委员会的多数表决机制，它认为会议的表决应以大国一致的方式进行。换言之，中国政府采取了在美英和苏联之间骑墙的立场。

8月7日，国务院法律顾问小组向副国务卿洛维特提交了研究报告。报告指出，苏联照会中反对采用远东委员会机制的依据，是1945年8月2日的波茨坦会议公告，该公告宣布，美、苏、中、英、法五国外长会议有权进行媾和所需的准备工作。

换言之，报告认为，不以“大国外长会议”作为媾和讨论机制并不违反国际法原则，同时，苏联不参加对日媾和也不违反国际法根据这一报告精神，8月12日，美国复照苏联，表示美国不认为将此事项提交外长会议是适合的。”

苏联在8月29日又照会美国，再度拒绝在“远东委员会”机制下讨论对日媾和。

1947年对日媾和的流产与中国因素有很大的关联，除了中国政府的立场是致使亲美阵营难以达成一致的重要原因之外，美国政府内部对日决策，更受到对华政策考虑的制约。后一点对对日媾和的影响更为关键，而且一直持续。

1947年美国政府内部就对日媾和问题所产生的争论，归根结底是基于两点：其一，在准备逐步从中国撤出后，如何来定位美国在东亚的政策重点，确保美国在东亚的利益与“安全”；其二，如何使对日媾和符合美国新的对苏冷战战略的需要。在整个1947年，美国政府关于远东问题的争论都围绕着这两个问题在展开。

在1947年，四大国之中，苏、中、美三大国都不认为此时是媾和的时机：斯大林关心东欧，蒋介石忙于内战，杜鲁门政府则正准备为冷战和中国形势调整远东战略重点，只有英国是迫切盼望并努力准备要媾和。但是，在对日媾和问题上最有影响力的国家却不是英国，而是美国。美国驻伦敦的一名外交官准确地表述道，英国是不会“起什么大作用的。英国在远东的地位是虚弱的，他们不可能采取真正独立的立场事实上他们必须与我们对日的立场保持一致。”

尽管中国和苏联的拒绝成了美国对日媾和努力失败最便利的借口，但是，美国政府没有做好对日媾和的准备，注定了1947年对日媾和的流产。

（正文完）

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