高度关注“林耕矛盾”深刻影响国土绿化空间

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高度关注“林耕矛盾”深刻影响国土绿化空间

文/孙久灵

根据“三调”数据，我国有耕地19.18亿亩，林地42.62亿亩。耕地和林地是保障国家粮食安全和生态安全的基础，又彼此相辅相成，互相影响。当前，耕地保有量、林地保有量和森林覆盖率都是地方政府党政领导班子和党政正职政绩考核、林长制、田长制考核的重要约束性指标。近年来，通过毁林开垦来完成耕地占补平衡任务的现象已经成为较为普遍性的问题，现状生态建设和耕地保护空间目标存在冲突，需统筹耕地和林地保护。主要问题如下：

1.耕地保护目标和耕地占补平衡挤压造林绿化空间。近年来，面对国土“三调”显示的耕地面积下滑态势，有关部门完善措施，严格用途管制、严格考核监管，全国耕地总量实现了2021年、2022年、2023年三连增。中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见，要求落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务，全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩；国家改革了耕地占补平衡制度，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。地方上为完成耕地保有量指标，将一部份原是植树造林地块恢复为耕地，导致林地面积减少，进一步挤压了国土造林绿化空间。

2.国土调查中“其他草地”分类缩小了造林空间。根据“三调”数据，全国草地面积39.68亿亩；其中“其他草地”为7.61亿亩，占全国草地总面积的19.18%。“其他草地”指的是树林郁闭度＜0.1，表层为土质，生长草本植物为主，不用于放牧的草地。“其他草地”多是林业部门之前分类的宜林地，一般情况下“其他草地”和林地、耕地是在一个行政区域内占比最多的三种地类。耕地后备资源和林地后备资源均在“其他草地”内包含着。2023年11月22日自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）规定列入“耕地后备资源”的“其他草地”，按照未利用地管理，不纳入草原管理范围，解决了一部份“其他草地”作为耕地后备资源问题。除此之外的“其他草地”按照农用地管理。按照《草原法》规定，草原不能种树，“其他草地”中更适合植树造林的地块因《草原法》限制无法进行造林绿化。

3.国土调查按实地现状认定地类，造成了一部份林地流失。国土调查按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状；在“三调”和国土年度变更调查中，间作农作物的林地被调查为旱地等非林地类，是林地面积减少的重要原因；同时一些地方在当年采伐、当年无法完成更新造林的，次年更新造林前会种植一茬农作物的情况，这是不违背政策规定的；但是国土年度变更调查中，种植农作物的采伐迹地被调查为耕地，受耕地“非农化”、“非粮化”和耕地年度“进出平衡”等政策影响，无法按期开展造林更新，造成林地流失、植树造林空间减少。

耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。森林是水库、钱库、粮库、碳库。森林对国家生态安全具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴。坚持宜林则林、宜草则草、宜荒则荒、宜耕则耕的原则，科学推进绿化造林，在维护生态安全和粮食安全的前提下，统筹耕地和林地保护，科学布局生产空间、生态空间，支持生态保护和经济社会高质量发展，解决林耕保护矛盾。建议如下：

1.改革完善林地保有量和森林覆盖率考核指标，优化耕地林地空间布局。着力推动“山上换山下”，将25度以上坡耕地等不稳定耕地和平原林地置换，调整优化农业空间布局，推动宜耕则耕、宜林则林，促进耕地、林地更加集中连片；各类农业生产各得其所、改善耕作条件、提高种粮效益的同时又能充分发挥森林生态效益。建议改革完善林地保有量和森林覆盖率考核指标，对于因调整优化农业空间布局置换林地导致的林地数量变化不计入林地保有量和森林覆盖率考核指标，解决陡坡耕地“下山难”，林地“上山难”政策动力不足问题。

2.对“其他草地”中适合植树造林的地块调出草地分类。林草部门按照《草原法》管理7.61亿亩“其他草地”（“耕地后备资源”除外），按法律规定其用途只能是草原，“其他草地”有多种形态，有山、有平地、有沟等，7.61亿亩“其他草地”并不都适合草原标准，应按照宜林则林、宜耕则耕、宜草则草的原则利用好7.61亿亩“其他草地”；建议制定“其他草地”转林地标准，结合自然资源部门年度国土变更调查与林草部门年度林草湿荒综合监测工作，两部门联合对7.61亿亩“其他草地”进行系统调查评估；对适合转入林地等后备资源的“其他草地”转为林地管理，适时开展植树造林。

3.依照规划确定林地地类属性，保障林地面积相对稳定。林地是国家发展的基础性自然资源和战略性经济资源，在维护国土生态安全、保障木材及林产品供给中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。我国仍是一个少林国家，森林资源总量不足，生态系统整体功能脆弱，经济社会发展需求与林地供给的矛盾依然十分突出。保障林地一定面积总量是保障国家生态安全的前提，坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”成果为统一底版，依据《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和“三区三线”划定成果，加快编制林地保护利用规划，按照规划确定林地地类属性；国土调查时不再以现状改变林地地类。