我国城管执法体制从何而来？

城市是承载人们美好生活、推动高质量发展的关键所在。我国城管执法工作在实践与改革中不断奋进，在改善城市市容市貌、环境卫生，提升民众生活幸福感方面成效斐然。2015年，住房和城乡建设部被明确为全国城管执法主管部门，“条块结合”的治理模式形成，城市管理步入新时代法治化轨道。不过，目前学术界对城管执法体制变迁历程及内在逻辑的研究相对欠缺。本文以城管执法职能整合为主线，梳理其70余年嬗变历程，简要‬概括为‬“碎片化管理→行业归口管理→多元主体共管→无主而治管理→有主而治管理”五个阶段。

1949 - 1987年为碎片化管理阶段。新中国成立初期，城市管理以市容秩序与环境卫生为核心，处于萌芽状态，受“两大阵营”格局影响，借鉴了苏联的城市管理工作经验。“文革”期间，城市“脏、乱、差”，违章搭建严重，市民不满。改革开放前，城市管理多由环卫等部门负责，爱国卫生运动改善了城市面貌。改革开放初期，街头摆摊、占道经营等问题突出。1978年全国第三次城市工作会议将城市管理提上重要议程，强调城市政府“三好”职责。1987年国务院发文重申，地方城市政府自发组建市容环卫监察等队伍走上街头。此阶段城市管理碎片化，管理队伍属临时性组织，无正式编制等，仅负责突击性工作。

1988 - 1995年为“行业归口”管理阶段。因各地城建监察执法队伍名称杂乱、多头执法、扰民等问题凸显，理论界与实务界呼吁国务院明确归口管理。1988年国务院批准建设部“三定”方案，由其归口管理城建监察队伍。1989年建设部发文要求各省建委归口管理，城建监察工作初步规范。1991年建设部增设城建监察办公室，地方政府相关队伍整建制划归。同年国家爱卫会作出规定，建设部随后印发通知加强管理。1992年建设部颁布《城建监察规定》，明确队伍属性与职责，各省建委相继成立管理机构，形成科层体制。此阶段改革虽具“条条管理”色彩，有分散执法优势，但也暴露出执法机构林立、职责交叉等弊端。

1996 - 2007年为“多头共管”管理阶段。1996年颁布‬的‬《行政处罚法》为城管执法体制改革提供法律依据。1997年北京市申请开展城市管理综合执法试点并获批，此后国务院法制办公室批准多地开展试点，成立城管执法部门。2002年国务院印发决定，认为试点成效显著，授权省一级政府开展相对集中行政处罚权工作，各省纷纷响应并推进至县城。同年国务院办公厅转发意见，在多领域推行综合执法试点。2003年相关部门针对两项工作衔接进行顶层设计。此阶段监管主体多元、制度交叉，不同部门牵头不同制度，虽力求创新规范执法，却导致行政执法权力边界和运行机制不畅，割裂了城管执法的系统性与整体性。

2008 - 2014年为“无主而治”管理阶段。2008年新一轮政府机构改革启动，国务院决定将城市管理具体职责交由城市人民政府，并由其确定管理体制，地方城管执法部门不设上级主管部门，开启“无主而治”模式，赋予城市政府自主权。各地探索出“城市管理+综合执法一体化”等多种城管执法体制。此阶段取消中央和省级城管执法主管部门，基层工作缺乏顶层设计，地方政府自主探索。城管执法部门法律地位多样，职权范围从传统领域向多领域无序扩张，人员编制也各不相同。地方城管执法部门设置不科学、职责边界不清，与专业职能部门推诿扯皮，管理与执法方式简单，执法冲突时有发生。

自2015年以来，城市管理步入“有主而治”治理阶段。中共“十八大”后，党中央高度重视城市管理工作，多次从城市管理地位作用、治理理念、队伍建设等方面作出指示。十八届三中、四中全会提出理顺城管执法体制等要求。2015年中央召开全国第四次城市工作会议，印发《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，明确住房和城乡建设部为全国城管执法主管部门，解决了主管部门长期缺位问题。2016年住建部设立城市管理监督局，2017年颁布《城市管理执法办法》，为规范城管执法提供依据。此阶段城市管理被提升至战略高度，强调“建管并重”，推进管理、执法与服务“三位一体”联动。

中国行政执法体制改革进程呈现出波浪式前行、螺旋式上升的鲜明特点，而城管执法体制改革无疑是这一宏大进程中的生动典型案例。通过细致划分五个阶段，我们大致勾勒出70多年来我国城管执法体制的嬗变轨迹。尽管各个阶段工作重点各有侧重，但解决城管执法体制性问题的核心方向始终保持一致。如今，依据国家机构改革的战略部署，城管执法体制改革正持续深入推进并不断优化，旨在逐步弥合发展不平衡、不充分与人民群众对美好生活向往之间的差距，让城市管理更加科学、高效、亲民。