“七顶大盖帽，管不了一个黑导游”？行业监管如何破局

近日，厦门一起导游违规案件引发关注——一名导游因擅自增加景点被罚4万元，所属旅行社被责令停业整顿18天，而导游实际获利仅92元。

这一“从严从重”的处罚案例，在展示旅游执法威慑力的同时，也折射出当前旅游市场监管面临的深层次困境。一方面，对正规企业的处罚往往过重；另一方面，对真正危害市场秩序的“黑导游”“黑旅行社”的处罚又显得力不从心。“严小过而纵大恶”的处罚结构，无助于形成健康的市场秩序。

有证者违规从重处罚，无证者管不了？

记者查询发现，厦门导游违规案的处理结果看似从严从重，在文旅市场监管中却并非孤例。今年5月上旬，文化和旅游部公布的一批旅游市场强制消费问题典型案例中，类似判罚不少。

去年5月，导游赵某受北京一旅游公司委派为旅游团提供导游服务，行程中要求游客购买价格为390元的自费项目，因游客不配合，赵某将游客滞留在停车场。根据《导游管理办法》相关规定，北京市文旅局对赵某某作出罚款15000元、吊销导游证的行政处罚，相关旅行社被吊销旅行社业务经营许可证；

去年7月，导游黄某以虚构的“政府补贴”为噱头诱骗游客购物，获取不正当利益，桂林市文化广电和旅游局对涉事旅行社没收违法所得、吊销旅行社业务经营许可证，对直接主管人员张某罚款20000元、对其他直接责任人员赵某、黄某分别罚款20000元和10000元，执法力度不可谓不大。

根据《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）第35条规定，旅行社或导游不得擅自变更旅游行程安排，违者将面临责令改正、没收违法所得、罚款甚至吊销证照等处罚。这一条款，正是以上相关判罚的法律依据。

有法可依、有法必依，本是执法部门应尽的职责。但在业界人士看来，旅游执法的“两极化”现象尤为突出——对持证导游和正规旅行社，监管部门可以依法严惩；而面对大量无证从业人员，则往往陷入无法可依或执法不力的困境。这种“选择性执法”不仅无法有效遏制市场乱象，反而可能催生更多规避监管的行为。

而在厦门导游被罚案中，92元获利与4万元罚款之间的巨大反差，也引发了业界对“过罚相当”原则的质疑。

“司兼导”和“管家”，怎么管？

《旅游法》制定于2013年，当时主要针对传统旅行社团队游模式设计监管框架，而如今自驾游、定制游、小包团等新业态已成为市场重要组成部分。当法律无法全面覆盖新兴业态时，执法部门只能对“可管”部分施以重拳，而对“难管”部分则往往力不从心，暴露出法律滞后性的弊端。

事实上，在新疆、四川等国内热门旅游目的地，“司机兼导游”现象并不鲜见。司机收取200至400元一天不等的费用，在提供交通服务的同时，也承担讲解、安排行程等本应属于导游的职能。由于这些司机大多没有导游证，所驾驶的越野车也往往不具备营运资质，一旦出现问题，文旅部门难以依据《旅游法》进行有效监管。

在一些网红城市出现的“旅游管家”，则是另一种规避监管的模式。这些服务人员以“管家”而非导游名义为游客提供服务，实质上履行着与导游相似的职能，且常常在社交平台上以个人身份揽客。由于类似行为名义上不属于导游活动，文旅部门难以介入管理；而一旦发生服务质量或安全问题，又因责任主体不明确导致游客维权困难。

这种“名实分离”的服务模式，成为旅游市场监管面临的新挑战。如何在不扼杀市场创新活力的前提下确保服务规范，成为亟待解决的问题。

“管”与“放”边界如何界定？

作为一种相对特殊的产品，旅游活动涉及交通、餐饮、住宿、购物等多个环节，需要文旅、交通、公安、市场监管等部门协同治理，这种“多头管理”的现实困境，进一步加剧了旅游执法的难度。现实中，“七顶大盖帽，管不了一个黑导游”的困境普遍存在。

例如，无证导游问题文旅部门可以管，但若涉及无营运资质车辆，则需要交通管理部门介入；若发生消费纠纷，又属市场监管部门职责。这种碎片化的监管机制，不仅导致执法效率低下，也为违法者提供了逃避监管的机会。

显然，传统的“持证管理”思路已难以适应共享经济、平台经济下的新型服务关系。当越来越多的旅游服务通过社交平台、自驾俱乐部等非传统渠道提供时，将倒逼相关部门构建更加灵活、有效的监管体系，同时也为市场创新留出合理空间，“管”与“放”需张弛有度。这一体系的建立，将包括法律修订、监管创新、行业自律和社会监督等多个维度。

从立法角度而言，需扩大“导游活动”的定义范围，将实质提供导游服务的各类人员纳入监管；针对小包团、自驾游等新兴业态制定专门规范。同时，应建立更具弹性的处罚机制，根据违法情节、危害后果等因素合理确定处罚力度，避免“一刀切”式的严苛执法等。

面对海量市场主体和多样化服务形式，还应充分利用大数据、人工智能等技术手段，建立旅游市场智能监测系统，对在线旅游平台、社交媒体的旅游招徕信息进行实时扫描和分析。对于屡教不改的严重违法行为，如此前曝光的旅行社因游客购物未达预期而“甩团”的情况，应建立“黑名单”制度并实施联合惩戒。

此外，进一步建立文旅、交通、公安、市场监管等部门的常态化协作机制，明确各自职责边界和衔接方式，也将是旅游执法监管需要长期努力的方向。在当前旅游产业创新驱动下，监管仍需跳出“被动应对”思维，以包容审慎态度平衡安全与创新，破解“黑导游”换装带来的监管困局，推动行业规范化、高质量发展。

原标题：《“七顶大盖帽，管不了一个黑导游”？行业监管如何破局|文旅观察》

图片来源：AI制图。

来源：作者：解放日报 李宝花