21深度｜特朗普关税战被裁定“越权”背后：三大关键悬念待解

21世纪经济报道记者吴斌 上海报道在美国所谓的“对等关税”政策出台一个多月后，美国总统特朗普向全球发起的关税战迎来首次重大法律挑战。

据央视新闻报道，当地时间5月28日，美国联邦法院阻止了特朗普在4月2日“解放日”宣布的关税政策生效，并裁定特朗普越权，对向美国出口多于进口的国家征收全面关税。位于纽约曼哈顿的美国国际贸易法院（CIT）表示，美国宪法赋予美国国会独家权力来规范与其他国家的贸易，而总统声称为保护美国经济而行使的紧急权力并不凌驾于这些权力之上。

央视新闻还报道称，特朗普政府在这项裁决发布的几分钟后提交了上诉通知。白宫发言人库什·德赛严厉谴责了这项裁决并表示，非民选法官无权决定如何妥善应对国家紧急状态，特朗普政府将动用一切行政权力来应对这场危机。

在前路本就迷雾笼罩之际，美国国际贸易法院的裁定给未来又增添了悬念：特朗普政府的上诉能否成功？未来是否会“另辟蹊径”绕开裁定？法律挑战最终会如何影响特朗普的贸易议程？

首次重大法律挑战

据新华社报道，特朗普4月2日签署行政令，援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA），宣布美国进入紧急状态，对所有贸易伙伴征收所谓的“对等关税”。

4月23日，美国12个州组成联盟共同起诉特朗普政府，指控其关税政策违法。亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、明尼苏达州、内华达州、新墨西哥州、纽约州、俄勒冈州和佛蒙特州的总检察长当天向位于纽约的美国国际贸易法院提起诉讼，称特朗普政府的关税政策为“一时兴起，而非合法权力的正当行使”，要求法院宣布“对等关税”非法，并阻止其实施。

新华社报道称，美国国际贸易法院5月28日的裁决认为，总统无权对几乎所有贸易伙伴征收全面关税。美国国会将“不受限制的关税权力”授予总统是违反宪法的。国会在《国际紧急经济权力法》中设定了权限，限制总统何时以及如何征收关税。

东吴证券首席经济学家芦哲对21世纪经济报道记者分析称，美国国际贸易法院的裁定直接否定了特朗普通过“国家紧急状态”绕开国会实施关税的核心法律依据。如果该判决严格被执行，则所有基于IEEPA的关税都将被取消，这包括所有国家的10%普遍关税和“对等关税”，以及针对中国的所谓“芬太尼关税”，但不涉及针对钢铝、汽车的“232关税”。

据央视新闻报道，该诉讼由美国非营利、无党派诉讼机构自由正义中心代表五家受关税影响的美国小企业提起，这是对特朗普关税政策的首次重大法律挑战。

复旦大学中国研究院副研究员刘典对21世纪经济报道记者表示，美国国际贸易法院裁定特朗普越权征收关税，这一决定具有重要意义。从法律层面来看，它维护了美国宪法所赋予的国会在贸易领域的权力，避免了行政权力的过度扩张，强调了三权分立的平衡原则。

从国际视角分析，刘典认为该裁定对美国政府的贸易议程是一次重大打击，使其利用关税手段推进贸易保护主义的策略受到了阻碍，未来其贸易议程的推进将面临更多的法律限制和不确定性，美国政府可能不得不重新审视和调整其贸易政策。

裁定如何影响他国与美国之间的谈判策略？刘典认为，这一裁定无疑增强了其他国家的底气和筹码，使得他们在面对美国的贸易压力时可以更加坚定地要求美国遵守多边贸易规则，同时也促使各国之间加强合作与协调，形成统一战线来应对美国的贸易霸凌行为，推动多边贸易体制的改革与完善。

漩涡中的IEEPA

在这场争议重重的关税战中，IEEPA成为焦点。1977年制定的IEEPA赋予美国总统在“国家紧急状态”下对经济交易采取广泛措施的权力，但历史上主要用于实施制裁，此前从未用于征收关税，特朗普是首位尝试通过IEEPA征收关税的美国总统。

国泰海通证券首席策略分析师方奕分析称，现行的IEEPA共分为10节，对美国总统行使制裁而言具有弹性巨大、绕开国会等优点。IEEPA条款中的第1702条最为核心，主要包括授予美国总统的权力范围、总统权力的例外情况和机密信息三方面内容。

在方奕看来，IEEPA三个方面的特质决定其对美国总统而言是非常“好用”的法律。一是弹性巨大：IEEPA没有为“国家处于不寻常状态且面临极其严重威胁”做出明确界定，给行政裁量留下巨大解释空间。二是绕开国会：IEEPA的使用不需要经过国会批准，且国会强制终止的门槛过高。三是路径依赖：特朗普此前多次援引IEEPA，他很清楚如何运用和实施，如何规避风险、解释问题。

IEEPA日渐成为美国总统的常态化工具，刘典认为这一趋势对国际经济秩序产生了严重的负面影响。它加剧了全球贸易的不确定性与不稳定性，使其他国家面临更大的贸易风险，许多国家不得不采取应对措施以保护自身利益。同时，美国滥用IEEPA的做法也损害了其自身的国际形象和信誉，引发国际社会的广泛担忧与抵制，诸多国家开始重新评估与美国的贸易关系，寻求更加稳定的贸易伙伴和多元化的贸易途径。

特朗普援引IEEPA来实施关税政策，试图为贸易措施寻找法律依据。然而，此次法院裁定特朗普在这一问题上存在越权情况。刘典预计，这场争端的最终收场可能需通过司法程序进一步明确总统与国会之间的权力边界来实现，或者促使美国政府在权衡利弊后重新调整其贸易政策。

就算上诉到美国联邦最高法院，特朗普也不一定能取胜。芦哲分析称，美国联邦最高法院中保守派虽占多数，但其近年判例显示对“重大问题原则”的坚持，即涉及重大经济影响的行政行为需国会明确授权。IEEPA文本中并未提及关税，且关税权明确归属国会，美国联邦最高法院推翻CIT裁决的概率较低。

但芦哲也提醒，未来特朗普仍可能坚持其关税政策，在IEEPA被禁用后转向其他现有的贸易条款，如《1974年美国贸易法之122条款》和《1930年关税法之338条款》，这两项条款均旨在应对外国商品对美进行的所谓的非公平贸易行为。

“结局”或已注定？

在美国国际贸易法院的裁决作出后，市场出现剧烈波动。标普500指数期货和纳斯达克100指数期货涨逾1%，美元指数上涨，现货黄金价格走低。

嘉盛集团资深分析师Jerry Chen对记者表示，随着英伟达公布了靓丽的季度业绩，以及美国国际贸易法院裁定特朗普所谓的“对等关税” 超出了法律授权范围，市场的乐观情绪被瞬间点燃，黄金短线急跌，美元指数收复100大关，美股冲击历史高点可能只是时间问题。

但Jerry也提醒，过去几个月的关税风波给全球经济和市场信心造成的创伤还远未平复，而从中长期来说，包括美国、日本在内的长期国债收益率的飙升值得投资者警觉，背后暗藏的是债券市场的流动性风险。

接下来股市、债市、汇市以及商品等市场会如何演绎？芦哲对记者分析称，裁决后的市场反应体现出对贸易摩擦缓和的乐观预期。向后看，美股方面，涉及关税的科技股与工业板块可能会领涨，国防工业和本土钢铁企业可能回调，但需警惕上诉程序意外逆转引发的短期震荡；美债方面，关税取消降低进口商品价格，核心CPI预期下调，美债收益率下行，信用利差收窄；美元方面，因资本回流与相对增长优势支撑，短期将走强；大宗商品方面，金价将因风险偏好改变而短期走弱。

在大类资产方面，短期风险偏好继续随市场信息的反复而波动，国泰海通证券资产配置团队认为，保持资产配置组合韧性，用多元化配置抵御各式冲击仍是首要原则。在当前国际环境下，继续以中国资产（权益：A股/港股红利及科技成长轮动，固收：短久期信用打底+长久期利率波段交易）为核心，德/日股、黄金、美债、公募REITs等为卫星资产，进行多元化配置，以应对各种潜在冲击。

从市场相对乐观的反应可以看出，外界对关税政策偏乐观，尽管未来存在诸多悬念，但最终关税政策或趋向温和。

刘典对记者表示，美国国内诸多压力因素将对美国政府的关税政策产生影响。一方面，部分产业出口受限、成本上升等问题导致美国国内一些企业面临经营困境，农业、制造业等出口行业受到冲击，国内就业和经济增长受到一定程度的影响，这使得国内对关税政策的质疑和反对声音逐渐增大。另一方面，在政治层面，关税政策引发了美国国内不同政治派别之间的分歧和争论，部分议员和政治团体对总统过度使用行政权力表示担忧，通过法律诉讼等方式对其关税政策进行抵制，给美国政府带来了较大的政治压力。这些因素综合起来，会使美国政府的关税政策面临更多挑战和调整压力。

展望未来，刘典预计美国政府的关税政策可能会在一定程度上趋于温和，但其“美国优先”的理念及政治利益考量不会轻易改变，因此政策调整可能会较为复杂和曲折。政府可能更注重与其他政策工具的配合，如产业政策、投资政策等，以更加隐蔽和灵活的方式实现其经济利益诉求和战略目标，同时也会更加关注国内产业的升级与创新。

从中长期看，芦哲告诉记者，受关税影响较为严重的中小企业通常分布在制造业密集的摇摆州，如宾夕法尼亚州、威斯康星州。法院裁决后，美国全国制造商协会已公开呼吁白宫放弃上诉，预示商业集团将加大国会游说，阻止特朗普寻求替代性关税工具。