信访行政处理行为的可诉性边界：从形式审查到实质影响的转向

在“诉访分离”的规定框架下，信访本应作为诉讼等法定救济方式的补充渠道，但实践中却形成了“信访前置”甚至“信访替代诉讼”的异化现象。由于信访受理范围规定模糊，部分本应通过司法途径解决的纠纷涌入信访渠道，而信访程序终结后又面临能否进入司法审查的难题。这一问题在行政诉讼领域表现尤为突出——行政机关作出的信访处理、复查、复核行为是否具有可诉性？

一、从绝对排除到相对审查

2005年最高人民法院《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）确立了"信访行为不可诉"的基本立场，认为信访机构依据《信访条例》作出的行为"对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响"。这一批复成为基层法院拒绝受理信访行政诉讼的主要依据，导致部分涉及信访的行政争议被挡在司法大门之外。

2018年《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第9项进一步明确，"行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为"不属于行政诉讼受案范围。如果简单以行为外观为依据，可能会忽略了信访处理行为可能对当事人权利义务产生的实质影响。

二、最高法再审裁定纠正法律适用错误的案例

在马某某诉黑龙江省嫩江县人民政府案中（(2015)行提字第33号），最高人民法院展现了不同的裁判思路。该案中，黑河市政府通过"信访复核意见"推翻了乡县两级的处理结论，并指令嫩江县政府落实补偿义务。当县政府拒不执行时，最高法认为该复核意见已对当事人的权利义务产生实质影响，应纳入行政诉讼受案范围。

这一裁判确立了一个关键标准：信访行为是否具有可诉性，不取决于其是否冠以"信访处理"之名，而取决于其是否对相对人权利义务产生实质影响。

三、信访行政办理阶段的可诉性差异

实践中，信访行政处理行为可分为三类，其可诉性亦不相同：

1.过程性行为。包括信访登记、受理、转送、交办、督办、协调等程序行为，这些行为是为最终答复意见前期所作的准备工作，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定明确排除的类型，因其不产生外部法律效力。例如，龙里县住建局作出的《信访事项处理意见书内容回复》被认定为"行政机关内部工作沟通"，复议机关据此不予受理（（龙府行复〔2023〕41号））。

2.实质性处理行为。当行政机关通过信访程序作出具有实体处理效果的决定时，如土地确权、补偿安置等，则可能构成可诉的行政行为。例如在某甲厂诉乙政府案中，最高法指出，不能因争议事项曾经过信访程序，就一概否定后续行政行为的可诉性。关键在于分辨被诉行为是信访处理行为本身，还是信访事项中涉及的独立行政行为（来自《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》）。

3.处理复查复核行为。这类行为介于过程性与实质性之间，需个案判断。其中山东省高院在（2023）鲁行申3146号裁定中强调，当事人不得通过"转换诉讼请求"（如主张行政机关不履行法定职责）来规避信访行为不可诉的规定。但当处理复查复核意见创设新的权利义务时（如(2015)行提字第33号），则应承认其可诉性。

实践中复查、复核意见一旦与职能部门作出的处理意见不一致极很可能会改变行政行为相对人的权利义务。为了将信访行政处理行为纳入行政诉讼的规制范围内，并最终实现两种制度的自然衔接，首先要承认部分信访行政处理行为的可诉性，同时还要对信访实施中形成的不利于行政诉讼展开的特殊行为方式进行改造。

信访制度作为中国特色纠纷解决机制，其与行政诉讼的关系需要更精细的调适。通过"实质影响"标准的适用，可以在保障诉权与尊重行政权之间找到平衡点，最终实现"诉访分离"制度的良性运转。