欧盟新预算改革面临多重制约

图为德国班贝格古城。新华社记者 马志异摄

日前，欧盟委员会主席冯德莱恩提出一项新预算改革方案，从防务支出豁免、设立欧洲竞争力基金、预算拨款方式改革以及联合借贷机制制度化等方面着手，试图推动欧盟迈向财政一体化，强化战略自主，并以更灵活高效的财政机制应对全球地缘政治风险以及高科技竞争等。目前，欧盟内部分歧严重，但从长远看，这项改革不仅是财政政策的调整，更是欧盟对自身定位和未来方向的重新定义。

日前，欧盟委员会主席冯德莱恩提出了一项雄心勃勃的预算改革方案，试图推动欧盟迈向财政一体化，强化战略自主，并以更灵活高效的财政机制应对全球地缘政治风险以及高科技竞争等。当地媒体评论称，新的预算改革法案不仅对欧盟传统财政体制提出了挑战，更是对欧盟政治、制度与国家间信任度的全面考验。因此，该方案一经提出，欧盟27个成员国反响强烈。毕竟，欧盟中期预算改革方案关系到今后10年的发展路径，一招不慎，有可能满盘皆输。

冯德莱恩为何要逆流而上，把新预算改革方案纳入施政纲领？其原因较为复杂，当前，欧盟不仅面临着经济疲软不振、社会问题严重等多方面挑战，更遭遇欧盟何去何从的信心危机。

首先是地缘政治危机让欧洲人不得不深刻反思。自乌克兰危机爆发以来，欧盟作为世界一极，在安全与外交领域的局限性日益暴露。特别是美国新一届政府上任后，在政治上日趋保守孤立，迫使欧洲不得不重新考虑“战略自主”等问题。在此背景下，冯德莱恩高调提出“重新武装欧洲”，并以此为预算改革的核心推动力。

其次是竞争力落后。在数字化、人工智能、绿色能源转型等诸多关键领域，欧盟与中国、美国的差距越拉越大。欧盟的问题在于受制于既有制度，难以出台财政刺激政策，大规模投资未来产业。在今年初发布的欧盟竞争力报告中，欧委会曾建议设立欧洲竞争力基金，希望通过财政整合、集中资源等措施支持战略性产业。

再次是财政工具不足，融资借贷手段有限。欧盟曾在疫情期间推出联合借贷计划，引入了7500亿欧元的联合债务工具，首次突破原有“无联合债务”的财政约束。有此先例，欧委会试图将这一非常机制制度化，构建一个更具战略弹性的长期预算框架。

新预算改革方案可谓是对症下药，重点涵盖四方面内容。

一是防务支出豁免。当前，欧盟财政条约中规定，欧盟成员国的年度财政赤字不得超过国内生产总值（GDP）的3%、负债不得超过GDP的60%。新方案建议，将国防支出，尤其是用于欧盟层面协同项目的支出从赤字计算中豁免，允许成员国大幅提高国防预算。

二是设立欧洲竞争力基金。该基金旨在整合现有的科研与产业支持工具，例如“地平线欧洲”“欧洲防务基金”等，向欧盟战略性项目，包括芯片制造、清洁能源、数字基础设施等方向倾斜投资。资金来源主要包括联合借贷、资本市场激励以及新增预算拨款等。

三是预算拨款方式改革。改革方案建议逐步减少传统农业补贴与结构基金比重，改为对成员国进行“附条件直接拨款”。如果成员国在气候转型、法治建设、财政改革等方面达标，可获得预算拨款支持。

四是联合借贷机制制度化。冯德莱恩希望建立常设性的欧盟联合发债机制，使欧盟预算工具能够长期应对战略投资与突发危机。

欧委会的预算改革设想虽然宏大，但能否行得通有待观察。目前，欧盟内部对此分歧严重：法国和意大利率先表态支持，法国强调欧盟需要战略自主，不能在安全和科技方面继续依赖美国。中东欧国家如波兰、爱沙尼亚等，强烈希望欧盟能提供更多安全与财政支持。此外，在欧盟议会中，部分中间派、绿党与社会民主党议员则支持冯德莱恩，认为改革将推动欧盟向绿色化和数字化转型。

相反，以丹麦、荷兰、瑞典和奥地利为代表的“节俭四国”则强烈反对扩大借贷。他们担心欧盟预算变成“再分配工具”，会要求富裕国家长期补贴南欧国家与东欧国家。德国政府明确提出，不能容忍将联合借贷机制永久化，这将“破坏欧盟财政条约的基础”。

匈牙利与斯洛伐克等国虽可能受益于欧盟资金，却反对“附带改革条件”的拨款方式，反对欧委会干预成员国国家主权。欧洲议会中的欧洲人民党部分成员也持保留意见，认为改革背后暗藏“联邦化”趋势，可能破坏欧盟作为国家间组织的初衷。

从目前欧盟政治格局分析，冯德莱恩的预算改革方案大概率将获得通过，但过程将异常艰难，需要不断地讨价还价、分拆推进。也就是说，妥协让步是必不可少的，无论改革方案最终以什么方式出现，其本身已预示着欧盟制度发展的方向性变化。它要解决的是“欧盟能走多远”的问题，是应继续作为一个国家间合作体存在，还是应该朝着“拥有共同预算与命运”的共同体演化，从而实现真正的战略自主和安全自主。

从长远看，这项改革不仅是财政政策的调整，更是欧盟对自身定位和未来方向的重新定义。正如冯德莱恩所言，“我们所熟悉的西方已不复存在”，欧盟必须通过内部改革和外部合作，在变幻莫测的全球格局中找到自己的立足点。（本文来源：经济日报 作者：翁东辉）