陈碧文 | 试论行政复议法律责任的立法完善及实践要求

作者简介：陈碧文，司法部行政复议与应诉局。文章来源：《中国法治》2025年第4期目录。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

法律责任是法律规范的重要内容，也是法律法规能够有效贯彻实施的重要保障。新修订的行政复议法从强化行政复议职责履行和加强行政复议履职保障两个维度，对行政复议机关不依法履行职责、被申请人不履行行政复议调解书和意见书、妨碍行政复议人员调查取证、行政复议机关移送违法事实材料、移送职务违法或者犯罪问题线索等方面作了完善规定。相关法律责任条款的落实，需要相关实务部门准确把握新修订行政复议法的立法精神，熟练掌握行政复议法律责任归责原则、责任义务主体、责任追究主体、责任追究方式，将法律规定转化为生动实践，更好发挥行政复议制度维护群众合法权益、监督依法行政、化解行政争议的重要作用。

引言

修订的行政复议法的施行，代表着行政复议新制度完成迭代更新，进入了新的发展阶段。作为对中国法治进程特别是法治政府建设有着重要影响的一部行政法律，从1999年出台历经24年进行第一次全面系统修改，社会公众包括学界、实务部门对行政复议法的修订充满期待，希冀通过法律的修改切实解决影响制度功能发挥的突出问题，从根本上促进行政复议制度产生质的飞跃，将其蕴藏的功能充分释放和发挥出来，真正担负起"化解行政争议主渠道"的重要使命。

新修订的行政复议法围绕建设"化解行政争议主渠道"目标，对行政复议各项制度进行了全面修改完善：扩大行政复议范围和前置范围，明确行政协议、限制和排除竞争等五类行为应当接受复议审查，对行政机关不作为、部分政府信息公开案件等四类案件实行复议前置，通过制度的扩容和强制性分流将更多行政争议引入行政复议渠道；增加在线申请和参加行政复议、明确申请人可以通过法律援助申请行政复议等多项便民利民举措，方便群众以申请行政复议方式解决更多利益诉求问题；明确受理条件，优化受理程序，加强受理监督，确保行政复议机关对群众提出的行政复议申请"应受尽受"；健全审理机制，实行"繁简分流"，建立听取意见、听证、行政复议委员会制度，完善证据规则，增强行政复议审理透明度和公信力；确立调解优先原则，注重行政争议实质性化解，优化行政复议决定体系，强化个案监督和类案规范等等。

这些新规定新举措有助于行政复议更好发挥维护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、化解"民告官"行政争议等多元制度功能。但是，这些举措是否真正有效，能不能具体落地落实与多方面因素相关，比如行政复议力量配备、工作保障、行政复议人员专业素养等等。除此之外，还有一个关键因素，就是法律责任条款的强制性保障。作为行政复议法律制度的重要组成部分，法律责任也是本次行政复议法修订的重点内容。完善的总体思路是从解决当前存在的突出问题出发，分两个维度"双管齐下"完善法律责任：一是强化行政复议机关和行政复议人员的"履职"责任，将行政复议权力关进制度的"笼子"里，实现对行政复议行为监督的全覆盖；二是强化行政机关和其他人员的"配合"责任，为行政复议职责履行提供保障，确保行政复议活动顺利进行。

从现有文献资料看，对行政复议法律责任进行专门研究的不多，称得上比较系统论述的更是少之又少。本文拟结合我国行政复议制度的演变，重点介绍和分析新修订行政复议法对于行政复议法律责任制度的修改完善，以及实践中如何正确理解和把握这些新规定新要求，希冀对各级行政复议机构正确有效贯彻实施新修订的行政复议法有所裨益。

一、行政复议法律责任的定义

法律责任是法律法规制定时需要重点考虑的内容，如何通过法律责任条款的设定确保法律法规有效贯彻实施。在立法习惯上，一般将法律责任放在法律法规文本的最后部分进行规定，基本的逻辑结构是"先明确义务应该怎么办，再规定不这么办要承担什么责任"。没有规定法律责任的法律法规等于失去了强制力保障，其各项规定内容也难免沦为"虚设"。

那么，到底什么是法律责任呢？学界和实务部门对法律责任的定义，归结起来主要有两种观点：一种是"不利后果说"，将法律责任表述为行为主体因违法或者违约等特定的法律事实而"应当承担的不利的法律后果"。这是长时间被广为接受的观点。另一种观点是"第二性义务说"，不是直接将法律责任简单表述为一种义务，而是将其定义为由特定的法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，也就是"由于违反第一性法定义务而招致的第二性法定义务"。近几年有一种观点也备受关注，其通过借鉴庞德、霍菲尔德以及哈特的法律责任理论，将严格意义上的"法律责任"界定为"违法者在法律上必须受到惩罚或者必须做出赔偿"，亦即"存在于违法者和救济之间的必然联系"。

在笔者看来，在法治语境下，责任可以直观理解为义务的保证，法律责任也就是法定义务的强制性保证。按常理讲，法定义务就是法律规定义务主体要干什么，理想状态下该义务主体就应当严格执行，对于行政机关来讲"法定职责必须为"，这也是依法行政的基本内涵。但实际上法定义务仅是一种"应然"状态，从"应然"到"实然"还有赖于该义务主体有没有具体去实施。综上，行政复议法律责任大致可以理解为：行政复议法律法规规定的，为保证义务主体履行行政复议法定义务而设定的惩罚性措施。

从上述概念中，可以看出行政复议法律责任具有以下特征：一是法定性。责任法定是法治的基本原理，行政复议法律责任应当由行政复议法及其实施条例、相关地方性法规和规章等作出规定。二是强制性。同其他法律责任一样，行政复议法律责任具有法律强制力，由国家保证其有效实施，相关责任主体必须履行，不具有可选择性。三是目的性。行政复议法律责任的设置目的在于保证相关行政复议义务得到依法履行，比如规定被申请人有向行政复议机构提交书面答复和行政行为证据材料的义务，如不按规定提交，有关责任人员就可能被追究法律责任。四是惩罚性。行政复议法律责任是一种不利后果，责任主体因违反规定而需要承担相关惩罚措施。

二、新修订的行政复议法对于行政复议法律责任的完善思路与修改内容

1999年《行政复议法》出台后，分别于2009年进行第一次修正、2017年进行第二次修正，这两次修正均是对个别条款进行调整，并未涉及法律责任内容的修改。2023年《行政复议法》的修订，对行政复议各项制度进行全面修改和系统重塑。综观整个修订过程，有条清晰的主线贯穿始终，那就是以发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用为目标。在这一目标导向下，反思行政复议法律责任制度的功能缺失，就可以"对症下药"，精准施策去助推主渠道目标的实现。

其一，与大多数法律中的法律责任条款一样，行政复议法律责任的相关规定威慑作用大于惩罚作用，有关条款大多情况下处于"备而不用"的状态。从目前了解的信息看，有权机关适用行政复议法及其实施条例规定的法律责任条款追究相关责任主体的法律责任的情况在实践中相当罕见，个别人员被追究刑事责任系违反党纪党规，直接适用相关刑法条款追究责任，而并非适用行政复议法及其实施条例的责任条款。

其二，进一步考证行政复议法律责任制度功能缺失的原因，一方面是因为相关规定不完备，比如行政复议法作为行政复议工作的程序法，关于行政复议机关和行政复议机构的职责和义务规定很多，但是不履责的责任条款并未覆盖各类情形；另一方面，行政复议活动是多方活动，申请人、被申请人和行政复议机关是最重要的三个主体，在这之外行政复议活动能否顺利进行还有赖于第三人、证人等参加人，如果对于参加人的责任条款刚性约束不够，必然影响行政复议功能的实现。

基于上述分析，2023年行政复议法的修订主要从两个维度对行政复议法律责任制度进行修改完善：一是强化复议职责的履行，以责任追究方式确保行政复议义务主体履行职责；二是强化复议履职保障，用法律强制力保障行政复议活动顺利开展。具体包括以下几个方面：

（一）概括性地规定行政复议机关不依法履行行政复议职责的法律责任。《行政复议法》第八十条规定："行政复议机关不依照本法规定履行行政复议职责，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经有权监督的机关督促仍不改正或者造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的处分。"相比于1999年《行政复议法》，主要变化在于：一是不再区分不履责的情形，如前所述，原法中将法律责任的适用仅限于无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请等三种情形，新法扩大了适用范围，只要行政复议机关存在不依法履责的问题，即可启动责任追究，明显加重了行政复议机关的责任。二是责任主体有所变化，原法中规定被追责的对象是"直接负责的主管人员和其他直接责任人员"，新法明确责任主体是"负有责任的领导人员和直接责任人员"，强化了领导干部的法律责任。三是加重责任的条件更加明确，分两种情形，第一种情形是经有权监督的机关督促仍不改正，比如某县政府无故拒绝接受行政复议申请，经市政府监督后仍不受理，相关责任人员就可能受到降级甚至撤职、开除的处分；第二种情形是行政复议机关不履责造成严重后果。需注意两种情形是并列的关系，只要造成严重后果，不管有无经过有权监督机关督促，都属于加重责任情形。

（二）明确了被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议调解书、行政复议意见书的法律责任。《行政复议法》第八十三条增加了不履行行政复议调解书和行政复议意见书的法律责任，明确这两种情形下与不履行行政复议决定承担相同的法律责任。对于行政复议调解制度的修改完善，是本次行政复议法修订的一大亮点，被认为是重要的理论和实践创新。按照行政复议法的规定，行政复议人员可以在各类案件中广泛运用调解，同时赋予行政复议调解书法律强制力，被申请人不履行可能导致有关负责人被约谈或者通报批评，而负有责任的领导人员和直接责任人员被依法给予处分，申请人、第三人不履行则规定可以对其进行强制执行。另外，行政复议意见书制度是从行政复议法实施条例中吸收而来，在法律这么高位阶的立法中规定意见书具有强制力，而且以追究法律责任的方式确保其切实履行，在实践中是非常罕见的。

（三）增加规定妨碍行政复议人员调查取证的法律责任。配合行政复议人员调查取证，是申请人、被申请人包括有关公民、法人和其他组织的法定义务。《行政复议法》第八十四条规定："拒绝、阻挠行政复议人员调查取证，故意扰乱行政复议工作秩序的，依法给予处分、治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"对于这一法律责任条款的理解，要注意把握以下几点：第一，本条法律责任的对象是不特定主体。在行政复议法及其实施条例规定的法律责任中，其他法律条文的责任主体都是明确的，而拒绝、阻挠行政复议人员调查取证则比较特殊，条文中并没有明确谁来实施这一行为，这意味着无论是哪个主体，不管是申请人，还是被申请人的工作人员，甚至是与案件无关的其他人员，只要客观上对行政复议人员调查取证造成了妨碍，干扰了行政复议案件的正常办理，都可能被依法追究法律责任。第二，违法行为可能是积极的作为，也可能是消极的不作为。积极的作为表现为干扰、阻挠、妨碍甚至以暴力的方法对抗调查，使行政复议人员无法进入调查场所，无法查阅、复制、调取有关文件和资料，难以达到调查取证的目的。消极的不作为体现为对行政复议人员的调查取证不配合、不理睬，使行政复议办案工作难以继续进行，客观上对正常的行政复议工作秩序造成了干扰。第三，承担的责任有所区别。由于责任主体可能不同，法律责任的内容也有所区别。如果是被申请人的工作人员妨碍调查取证，因其属于公务员的身份，应当依照《公务员法》的规定，视其情节轻重给予不同种类的处分。如果是不具有公职人员身份的其他人员，则应当依照《治安管理处罚法》第五十条关于"阻碍国家机关工作人员依法执行职务"的规定予以处罚。

（四）细化了对行政机关及其工作人员违反本法时的责任追究方式。主要变化在于：一是明确了违法主体，即行政机关及其工作人员，既包括被申请人，也包括行政复议机关，还包括其他行政机关，比如有配合调查义务的行政机关拒绝行政复议人员调查取证；二是拓宽了违法追究的情形，原法中列出了五种情形，这次修订将其概括为"违反本法规定"，不再详细列明；三是将移送的主体由行政复议机构调整为行政复议机关，层级更高，权威性更强；四是明确了接受移送的机关，原法中规定的是"有关行政机关"，本次修订明确了接受移送的机关包括监察机关和公职人员任免机关、单位。

（五）增加了行政复议机关移送职务违法或者犯罪问题线索制度。行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当依照有关规定移送监察机关，由监察机关依法调查处置。作为行政系统自我纠错的重要监督制度，行政复议就是对下级行政机关所作行政行为进行重新审视，全面审查各方提交的证据材料，以及需要时进行调查取证，在这个过程中最容易发现行政机关工作人员的权力寻租、利益输送等违法违纪问题。因此，新修订的行政复议法延展了行政复议制度的监督功能，规定了职务违法或者职务犯罪问题线索的移送制度，有利于发挥行政复议机关同监察机关反腐败的协同配合作用，确保行政权力在法治轨道上规范运行。

三、行政复议法律责任制度的实践要求

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。新修订的行政复议法立足于新征程行政复议制度的职责使命，认真贯彻落实党中央关于行政复议体制改革的决策部署，对行政复议范围、行政复议申请、受理程序、审理机制、决定方式等各项制度进行全面"改造升级"，为行政复议发挥公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，推进全面依法治国和加快法治政府建设提供了充分"制度供给"。这些具体制度能否得到实际执行，也就是行政复议法能否正确有效贯彻实施，法律责任制度的落地落实是关键。

（一）准确把握行政复议法律责任归责原则

所谓归责原则，是指判定某一行为是否应当承担法律责任的基本标准。行政法上的归责原则，比较具有代表性的有三种：1.过错责任原则。以行政机关及其工作人员有无过错判定其是否承担法律责任，只要存在主观上的过错，无论是故意，还是过失，都要承担相应的法律责任；相反，如果没有过错，则不承担法律责任。2.无过错责任原则。也称危险责任原则或严格责任原则，指无论行政机关及其工作人员是否存在过错，只要公务行为造成了损害结果的发生，行政机关就要承担法律责任。3.违法责任原则。以行政机关及其工作人员的职务行为是否构成违法为标准确定是否承担法律责任，无须考虑其是否存在过错。

尽管行政复议法和行政复议法实施条例均未明确规定责任追究归责原则，但从法律责任相关法条中可以看出我国行政复议法律责任的归责采用违法责任原则。主要考虑是：第一，违法责任原则是我国行政法实务中的主要归责原则，与依法行政的法治原理相一致，也符合我国宪法的精神和要求；第二，违法责任原则相对简单明了，是否符合法律法规的明文规定比较容易判断，可操作性较强；第三，违法责任原则不用考虑或者证明行政复议机关及其工作人员有无过错，更有利于保护申请人及第三人的合法权益。

按照违法责任原则，行政复议法律责任的追究主要判断责任主体的行为是否违反行政复议法及其实施条例的具体规定，属于地方性法规和规章调整范围的，还应同时查验是否违反地方性法规和规章规定的强制性义务。比如在一起工伤认定行政复议案件中，人力资源社会保障部门的工作人员拒绝将有关证据材料提交行政复议机构，导致工伤认定决定书被行政复议机关认定为无证据而被依法撤销，该责任人员也因此被给予记过处分。

（二）行政复议法律责任的多元主体

行政复议法律责任主体是指行政复议法律责任的承担者。按照新修订的行政复议法的规定，行政复议法律责任主体主要包括行政复议机关、行政复议机关工作人员、被申请人、行政机关及其工作人员、其他人员。

第一是行政复议机关。这是行政复议法定职责的主要承担者，也是行政复议程序的主导者，无疑是最重要的行政复议法律责任主体。

第二是行政复议机关工作人员。在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为要承担相应法律责任。作为责任主体的行政复议机关工作人员具体包括哪些人呢？笔者认为，这里应作宽泛的理解，行政复议机关工作人员既包括办理行政复议案件的行政复议人员，也包括对行政复议案件具有审批权限的行政复议机关的各级领导。因为从理论上讲，在行政复议机关内部，无论是具体承担办案职责的行政复议人员，还是有审批权限的领导人员，都可能对行政复议案件结果施加直接影响，也都存在徇私舞弊等渎职、失职的可能性。

第三是被申请人。作为行政复议的被监督对象，被申请人在行政复议活动中负有提交证据材料、配合调查取证、履行行政复议决定等多项法定义务，理所当然也是法律责任的主要承担者。

第四是行政机关及其工作人员。主要是指《行政复议法》第八十五条规定的责任主体，范围很广泛，既包括前面的行政复议机关及其工作人员，也包括被申请人，还包括其他行政机关及其工作人员。

第五是其他人员。其他人员具有不特定性，只要客观上有拒绝、阻挠行政复议人员调查取证、故意扰乱行政复议工作秩序的行为，无论是行政机关，还是一般公众，都要承担相应的法律责任。

需要注意的是，由于行政复议机关和被申请人都是单位集体，其行政复议法律责任最终由负有责任的领导人员和直接责任人员来承担。"负有责任的领导人员"，主要是指担任一定的领导职务，直接作出或者参与作出违法行为决策，或者因疏于管理对造成的损失或者危害结果等负有责任的人员。行政复议工作中的领导人员，包括行政复议机关主要负责人、分管行政复议工作的负责人、行政复议机构负责人等。"直接责任人员"，主要是指违法行为的具体实施者，即直接实施违法行为而造成损失、不良影响等后果的公职人员。在行政复议工作中，直接责任人员主要是指直接办理行政复议案件的行政复议人员。

（三）行政复议法律责任的追究主体

责任追究主体是指行政复议法律责任的追究者。谁有权来追究行政复议法律责任呢？按照行政复议法的规定，主要有以下几个追责机关：一是监察机关。监察机关是行使国家监察职能的专责机关，依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察，自然也包括行政复议活动中的行政机关及公职人员，其主要依据《公职人员政务处分法》的规定，按照管理权限对违法的公职人员进行政务处分。二是公职人员任免机关、单位。对于行政机关公务员的处分，任免机关是重要责任主体，总的原则是"谁任免，谁决定"。三是公安机关。对于不具有公职人员身份的其他人员违反行政复议法的行为，依法应当给予治安处罚，追责的机关就是履行治安管理职责的公安机关。四是司法机关。行政复议法律责任中的刑事责任由司法机关追究。

（四）法律责任的追究方式、责任内容和追究程序

行政复议法律责任以处分为主要惩罚方式。这是由行政复议制度的性质和特点决定的。在行政复议活动中，主要法律关系主体分别为行政复议机关、被申请人、申请人三方，其中行政复议机关和被申请人均为行政机关，而申请人主要是作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织。复议活动中这三方的义务并不是平均分配的，法定义务的承担者主要是行政复议机关和被申请人，因此法律责任的规定相应地主要针对行政复议机关和被申请人。同时，法律责任体现为一种惩罚措施，而对于行政机关的惩罚最有效的莫过于对相关责任人员进行人事"处分"。因此不难理解，行政复议法律责任主要体现为对行政机关有关工作人员给予处分。当然，这是针对一般过错的，如果构成犯罪的，还应当依法追究刑事责任。

在责任内容上，处分按情节轻重区分两种情形：1.对于不履行行政复议职责的一般违法情形，对相关责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；2.对于经有权监督的行政机关督促仍不改正或者造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的处分。可以看出，大体是将公务员处分的六个种类分为两档，每一档包含三种处分，至于如何适用则由处分决定机关裁量，但最终确定的处分应当与违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应。

追究责任的程序大致是发现违法事实、调查核实、作出处理决定。其中，发现违法事实是前提，也是法律责任得以落实的关键一步，行政复议实务中比较常见的包括：一是当事人举报，主要针对行政复议机关不履行法定职责的情况。二是行政复议机构提供，行政复议机构发现被申请人对申请人打击报复，向任免机关材料。行政复议法实施条例还赋予行政复议机构处分建议权。三是报案，如当事人以暴力阻挠行政复议人员调查取证造成人员伤亡，接到报案后公安机关出警并按规定立案处理。

结语

新修订的行政复议法从强化行政复议职责履行和加强行政复议履责保障两个维度，对行政复议法律责任制度作了修改完善。行政复议法律责任的存在，为新修订的行政复议法正确贯彻实施提供了重要保障，但这些责任条款能否真正"激活"并在实践中有效运用，直接关系到行政复议法规定的各项法定义务能否得到切实履行，关系到行政复议调查取证、听证等活动能否顺利开展，关系到行政复议制度功能能否有效发挥。对于从事行政复议工作的实务部门来讲，既要严格依法履行行政复议法规定的各项职责，避免因不作为被追究相关法律责任，又要切实担负起贯彻实施好行政复议法包括法律责任条款的职责使命，对有关行政机关及其工作人员、其他人员违反行政复议法规定的行为敢于亮剑，积极用好用足法律责任条款，确保行政复议制度充分发挥出功能作用，为新征程推进全面依法治国、加快建设法治政府贡献行政复议力量。

从实践操作的视角看，尽管法律责任是法律法规的必备条款，但实践中责任条款往往"备而不用"，有的条款甚至长期处于休眠状态。出现这一问题，其中一个重要原因就是相关规定可操作性不够强。行政复议法律责任制度在本次行政复议法修订中得到了明显的丰富和发展，但相关条款在具体适用时可能也存在一些难题。比如行政复议法规定行政复议机关"不依照本法规定履行行政复议职责"应承担法律责任，但具体哪些情形属于不依法履行行政复议职责呢？行政复议法是关于行政复议机关如何开展行政复议工作的法律，必然需要对行政复议机关规定大量的职责，是否只要存在不履责的问题，就必须进行追责？简单从法律规定上看，似乎没有追责与否的裁量空间，但如果对"不履责"作过宽的解释显然并不现实，这也为行政复议法律责任制度的进一步完善留下了空间。