计划难产，美国离成立主权财富基金有多远？

本报驻美国特约记者 戴润芝 本报记者 李迅典
编者的话：5月7日，白宫发言人表示，美国财政部和商务部已按照总统特朗普2月签署的行政令要求，在限期内制定了关于设立美国主权财富基金的计划，但其中部分内容遭到白宫的拒绝，该计划短期内很难有显著进展。主权财富基金被一些媒体形容为“国家的超级理财账户”，是指由一国政府控制和支配的、通常以外币形式持有的公共财富。在美国，关于联邦层面是否应该设立主权财富基金长期存在争议，围绕美国政府究竟希望通过这笔资金达成什么目的也有不同的说法。有分析认为，在当下地缘政治紧张局势加剧的背景下，美国要建立主权财富基金，不仅希望将其作为一个金融工具，而且对其赋予了与外交、产业政策和国家战略有关的复杂意义。

位于美国阿拉斯加州的阿拉斯加永久基金办公大楼。 （图源：阿拉斯加当地媒体KTOO电视台）

“巨大的潜力”VS“不完整的想法”
“我们有巨大的潜力，我认为在短时间内，我们将拥有世界最大的基金之一。”今年2月，美国总统特朗普重返白宫后签署行政令，要求在联邦层面设立主权财富基金，并要求财政部和商务部在90天内提交相关计划。该命令还表明，这份计划应包括对融资机制、投资策略、基金结构和治理模式的建议，同时需要评估设立和管理此类基金的法律问题。美国财政部长贝森特表示，该基金可能在12个月内成立。
但是，据美国哥伦比亚广播公司（CBS）5月7日报道，贝森特和美国商务部长卢特尼克已在90天的限期内提交相关计划，但白宫对计划中的部分内容感到“担忧”。有知情人士告诉CBS，关于该基金运作机制的很多细节仍在争论之中，相关计划短期内很难有显著进展。
事实上，自2月相关行政令签署后，关于美国设立主权财富基金的争议就一直存在。首先，这个基金的规模将有多大？钱从哪里来？据英国路透社报道，虽然行政令中没有明确规定该基金的初始规模或目标金额，但去年9月谈到这一话题时，特朗普表示，美国主权财富基金的规模应该“接近或超过2万亿美元”。据了解，目前世界上规模最大的主权财富基金是挪威的政府全球养老基金，规模约为1.743万亿美元。至于资金来源，特朗普曾表示，关税收入可以为基金提供资金。
对此，多位美国经济学界人士提出不同意见。比如，美国前财政部长萨默斯去年9月分析称，在美国还有巨额的财政赤字问题没有解决的情况下，成立主权财富基金是一个“不完整”的想法。2024财年，美国的财政赤字达1.83万亿美元，同年的贸易逆差为9184亿美元。
另一个争议点是，美国政府现在提出要设立主权财富基金的目的是什么？这笔钱会被用在哪里？特朗普去年竞选期间曾表示，设立基金的目的是“资助伟大的国家事业”，包括对“高速公路和机场等基础设施项目、制造业及医学研究”进行投资。今年2月签署行政令时，特朗普又暗示称，该基金可能被用来收购TikTok。
贝森特曾表示，设立主权财富基金是为了将美国政府目前拥有的资产货币化，其宗旨是“为美国人民服务”。美国企业研究所高级研究员斯坦·维格等人认为，贝森特所说的“资产”中包括比特币，主权财富基金可能是为建立国家战略比特币储备而准备的。
另外，还有观点称，特朗普政府也可能利用该基金推动对格陵兰岛、巴拿马运河等关键地区的“收购”进程。美国能源部长克里斯·赖特曾表示，主权财富基金是“美国国家安全的关键”。
美国23个州有地方主权财富基金
世界范围内的其他国家设立主权财富基金的情况如何？根据全球主权财富基金网站的数据，全球来自100多个国家的中央政府或地方政府以及某些地区的主权财富基金共管理着超过13万亿美元的资产，大约相当于德国、日本和印度去年国内生产总值的总和。这些基金的投资选择各不相同，但总体来说主要投资类型包括政府债券、股票、房地产。近些年来，人工智能、绿色能源、电动汽车等也是热门投资领域。
各国主权财富基金常见的资金来源包括国家预算盈余、国有自然资源收入、银行储备以及外汇储备。因此，掌握较大规模主权财富基金的国家大致可以分为两类：一是资源型国家（如挪威、沙特等），二是贸易顺差国（如中国、新加坡等）。
从资产规模来看，挪威政府全球养老基金以1.743万亿美元的规模位居榜首，这家基金的前身是挪威政府石油基金。据路透社报道，该基金2023年实现了创纪录的2130亿美元的利润，其中很大的一部分来自微软、苹果和英伟达等科技股的强劲回报。我国通常意义上的主权财富基金——国家外汇管理局和中国投资有限责任公司的资产管理规模也位居前列。和挪威一样是资源型国家的阿联酋成立的阿布扎比投资局（ADIA）以1.11万亿美元的资产规模位列第四。排名第五的是科威特投资局（KIA），资产规模约为9690亿美元。排在此后同样规模比较大的主权财富基金来自沙特、新加坡、卡塔尔、韩国、澳大利亚、土耳其、印尼、伊朗、俄罗斯等国。
美国乔治梅森大学经济学教授泰勒·科文曾撰文称，美国设立主权财富基金是一个“疯狂的想法”。他认为，世界上规模大的国家主权财富基金有两个重要共同点：第一，这些国家的政府通常可以依靠资源收入或外贸实现财政盈余，有多余的资金可供投资；第二，这些国家有较高的政治纪律，能够保证其政府在政治或选民干预最小的情况下做出投资决策。而这两个特点美国都不具备。
英国《金融时报》也刊文分析称，美国联邦政府常年在预算赤字下运作，基本没有盈余资金可以用来投资。此外，美国日益两极分化的政治环境导致很多人担忧主权财富基金可能会遭到政治干预，其透明度和治理水平都会成为被质疑的焦点。此外，设立大规模联邦投资基金可能会对美国金融市场造成显著影响，造成不可控的意外后果。
值得注意的是，主权财富基金的投资偏好也时常引发争议。据加拿大《环球邮报》报道，挪威政府石油基金就曾因为被发现参与投资涉及军火、烟草和传统化石能源等领域的公司引发争议，最终挪威财政部制定规则明确要求，该基金应规避“不符合挪威价值观”的行业。
另据《纽约时报》报道，沙特公共投资基金曾在2021年向特朗普的女婿贾里德·库什纳成立的私募公司投资了20亿美元，公共投资基金的评估人员质疑这项投资的合理性，评估报告称沙特可能要为此承担“大部分风险”，最终这项评估被公共投资基金主席、沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼否决。
虽然还没有设立起联邦主权财富基金，但是根据白宫官网的信息，全美已有23个州设立了地方主权财富基金，总规模约为3320亿美元。
在这些基金中，规模最大的是成立于1976年的阿拉斯加永久基金，该基金创立的背景是阿拉斯加州的石油管道开始运营。1980年，阿拉斯加州议会通过了永久基金股息计划，此后阿拉斯加人开始从永久基金中领取股息，目前每人每年可以领取约1700美元的股息。截至2024年年底，阿拉斯加永久基金的规模达到796亿美元。
此外，1985年成立的亚拉巴马州信托基金则利用能源公司为开采离岸天然气和石油支付的特许经营费，向州政府的公共项目提供资金。北达科他州的主权财富基金近些年的规模增长速度也比较快。
“美国经济外交的有力工具”？
一些美国专家分析认为，如果管理、利用得当，主权财富基金的确有可能为美国带来战略优势。佛罗里达国际大学商学院教授杰里·哈尔刊文分析称，主权财富基金已经存在了一个多世纪，它可以帮助国家和政府稳定财政、提升长期经济竞争力、实现国家财富回报。此外，主权财富基金还能带来增强全球竞争力和减少对外国投资依赖的好处。在哈尔看来，目前，挪威、中国、阿联酋、日本、沙特等国家和地区都拥有稳健且表现良好的主权财富基金。因此，美国理应认真考虑建立这样一个金融工具，但必须确保采取必要的保障措施并保持基金的独立性。
美国媒体评论员考特尼·芬格表示，如果想让主权财富基金发挥其优势，需要有明确的授权和清晰的优先事项。芬格认为，美国主权财富基金的投资重点应放在基础设施建设上，一方面要改善老化的基础设施，另一方面需要长期投资大型基础设施项目，支持制造业、可再生能源、关键矿物开采和半导体等关键行业，提升国际供应链韧性。
美国智库威尔逊中心官网刊文称，为了避免金融腐败和政治干预，美国主权财富基金的投资应集中在国际市场，而非国内市场。同时，主权财富基金还应由一个独立且中立的顾问和受托人团队来管理。在某种程度上，其模式可以借鉴美联储。主权财富基金的领导机构应独立于政府和国会。
但值得注意的是，美国通过主权财富基金进行国际投资很可能带有更加复杂的政治目的。去年12月，《耶鲁国际事务》杂志官网也刊发题为《财富与外交：美国主权财富基金的外交政策维度》的文章称，美国主权财富基金可以成为“美国经济外交的有力工具”，可以被用来与战略伙伴建立更深的经济联系，未来或将成为一种“比军事援助或经济制裁等传统影响形式更温和但有效的替代方案”。这篇文章还提议，美国主权财富基金可以采用某种“道德框架”，优先考虑所谓的“可持续发展、人权和良好治理”。
威尔逊中心的文章也宣称，美国主权财富基金可以“帮助美国赢得印太地区的地缘经济竞争”。英国萨塞克斯大学全球研究学院研究员内姆·辛格声称，应确保“获得关键矿产资源的同时降低中国在矿产精炼和加工领域的主导地位”是美国的优先事项，而美国主权财富基金的制度设计应当与这一目标保持一致。
加拿大“地缘政治观察家”智库日前刊文称，美国提议建立主权财富基金的时刻，正值此类基金的使用方式发生更广泛转变之际。文章认为，主权财富基金如今不再仅仅是与商品出口、经济多元化和财政盈余有关的金融工具，而正被重新定义为与外交、产业政策和国家战略有关的工具。