来自农村的80、90后，小时候你家税费负担为何繁重？真相一文详解

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1990年代乡镇政府的首要任务依然是向农民征收赋税，而其征收的杠杆从理论上依然是土地承包合同。

然而，1990年代却是农民负担迅速发生恶化的年代。所谓“三农”问题作为一个社会问题的提出，在相当程度上也是基于农民负担问题的严重性。

1993年2月21日，安徽省发生乡镇派出所治安联防队员打死向上级反映不合理负担问题的农民丁作明的事件，震惊中央。

3月19日，中央办公厅和国务院办公厅下发《关于减轻农民负担的紧急通知》；7月，再次发出《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，紧急叫停有强制、摊派和“搭车”收费行为的农民不合理负担项目122项之多。

然而，农民负担却有增无减，农民负担恶性案件屡禁不止。1996年12月《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，提出对农民负担的“三减”“五严禁”，即减免贫困户的税费负担，减轻乡镇企业负担，减少乡镇机构和人员的开支；严禁一切要农民出钱出物的达标升级活动，严禁在农村搞法律规定外的集资活动，严禁对农民的一切乱收费、乱涨价、乱罚款，严禁各种摊派行为，严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物。

但是，由于导致农民负担增长的体制性因素没有消除，农民负担很快又再次反弹。

那么，为什么农民负担问题进入1990年代后会变得如此突出？

1、从公社大队到乡镇村委会的转变

在人民公社时期，农民所承受的实际负担远比改革以来任何一个时期都重。之所以当时没有提出农民负担问题，主要与这种负担的承载方式以及农民对这种负担的感受有关。改革前，农业税一方面是通过工农业产品价格的“剪刀差”方式来提取的，另一方面是通过公社和大队预扣集体积累来提取的。这两种提取方式对农民来说都是隐性的。

因为当时农业的基本经营单位是生产队而非农户，农民并不需要直接向公社或国家上缴税收。由于小农的眼界受限，他们对这种隐性的征税方式并没有多少切身的感受。他们对公社和生产队的不满，大多是通过斯科特意义上的“弱者的武器”来表达的，即磨洋工、偷懒，甚至偷盗等，而不是与公社与干部的直接对抗。

随着家庭承包制的推行，家庭成为基本的纳税单位。这时期与改革前相较，农业税变化并不大，而且，政府还大大提高了粮食收购价格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集体组织已经无法像以前那样控制乡村内部收入，于是引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。

这时农民开始对税收有了切身感受，由此农民负担问题开始初步显现。不过，在1980年代，这个问题尚不突出。除了当时农民实际的税负比较低、农民收入增长快外，还有一个重要原因：当时国家粮食订购政策继续存在，乡村组织常常将各种税费负担在农民的粮食收购款中预先扣除。

这种征税方式在农民那里表现为“更少地得到”而非“更多地上缴”。从农民的心理来说，通过预扣而造成的到手的收入减少的情况具有一定的隐蔽性，远不像直接从农民已到手的收入中催讨上缴款所带来的心理反感强烈。

2、乡镇冗员的恶性循环

1980年代中期建立起乡镇财政后，由于乡镇人员不断膨胀，维持日常运转的财政压力越来越大，而在财政包干制下上级政府对下级政府的开支基数是固定的，乡镇政府无法通过获得上级政府的转移支付来弥补财政缺口。由此，乡镇政府通过“三提五统”、“两工”等形式将收支缺口转嫁给农民。由此，农民负担开始进一步显现，并发展出农民负担问题。

1980年6月，四川广汉县向阳乡率先取消了人民公社，建立了新时期的第一个乡政府，并实行党政分工、政企分开。1981年安徽在大包干的发祥地凤阳县也进行了政社分开的试验，并逐步向全省推广。1983年，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地建立乡政府作为农村基层政权，乡以下设立村民委员会，行使原来大队的行政职能，但取消了大队的经济职能。

到1984年底，全国共建立了9.1万个乡镇政府，92.6万个村民委员会，保留了2.8万个人民公社作为经济组织。至此，全国基本完成对人民公社的体制改革，政社合一的人民公社制度成为历史。

1984年底，全国实行政社分开、撤社建乡的工作基本完成，共建立乡镇92476个。由于新设立的乡镇规模偏小，乡镇行政成本偏大，因此，从1986年起开始了撤并乡镇工作。这个工作一直持续到了1990年代。到1996年全国乡镇数量撤并为45227个，比1986年减少了26905个。1996年到1999年，全国乡镇数量基本维持在45000个左右。

但乡镇数量的减少，并不意味着乡镇财政供养人员的减少。尽管1980年代先后有1982年、1988年两次机构改革，1990年代也有1993年、1998年两次机构改革，但乡镇工作人员的规模并未明显减少，基本上陷入的是“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环。也即每次机构改革时人员有所下降，但很快就出现回潮。到1999年，全国45000个乡镇中财政供养人员达1280万人，另有380万名村干部，平均40个农民供养一个干部。

2001年我国县乡两级财政只占全国财政收入的21%，而县乡两级的财政供养人口却达到全国财政供养人口的71%。

这还不包括相当数量不吃财政饭但仍旧在乡镇机构工作的非在编人员。乡村的治理体制可谓是一个典型的“食之者众，生之者寡”的膨胀型治理体制。

乡镇机构的改革是中国行政机构改革的一个缩影。行政机构改革本就是自上而下进行的，高层行政机构在彻底转变政府职能上尚且困难重重，积重难返，我们也就很难期望基层行政机构能够独自走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环。况且，乡镇机构人员的膨胀还有诸多基于基层位置而产生的扩张机制。

比如，政府在机构设置上总是要求上下对口。平常我们说“上面千条线，下面一根针”，意思是说上面各部门的各种事务和要求最后都要落到乡镇这级最基层政府去实际完成。然而，乡镇为了拿到相应的项目和资金，或者为了完成上级的考评要求，就不能只用一根针来捋这千条线，而是必须在这根针上铸出一千个接口出来。

上面一个机构，下面就要有一个对应机构；甚至上面一个口号，下面都会出来一批机构。有的地方抓“改善投资环境，树立新形象”，就会出现“形象办”；有的地方提出“加强干群鱼水关系工作”，就会出现“鱼水办”；有的地方提出“要带着感情做群众工作”，就会出现“带感办”。

因此，在整个1990年代，乡镇数量虽然在减少，但乡镇机构人员却一直在较快地增长。

3、“包干”制的危害

1980年代中期废除人民公社、建立乡镇政府后，普遍建立了独立的乡镇财政。当时实行的是财政包干制，县乡财政分灶吃饭。所谓“包干”，是指县财政给乡财政制定一个收入的基数，即包干数，一定几年不变。乡镇实际收入超过基数的部分按照比例在县乡间分配。

财政包干制实际上是一种分权体制，这种分权刺激了乡镇政府，乡镇政府又因此有了充分的动力去刺激经济增长。其中的关键就在于包干的基数并不对各税种的比例进行规定，而是“一揽子”的总量包干。超出基数多，乡镇留成就多。而要超额完成基数，就要保证税收的增长。而税收的大头——企业的流转税是按照属地征收的。也就是说，只要大办自己属地的企业，就能保证经济总量和财政收入的双双增长。而乡镇政府通过促进乡镇企业的发展，既可以与县政府分享预算内的税收，还可以得到预算外的企业上缴利润。这就为乡镇政府推动乡镇企业的蓬勃发展提供了巨大的激励。

包干制对乡镇财政这种公司化的作用机制一直延续到1994年。

1994年实行的分税制改革从根本上改变了乡镇财政的状况及上下级政府之间的关系，也深刻改变了地方政府的行为。分税制首先确定的是中央和省级政府之间的收入分配办法。而分税制造成的收入上收的效应则在各级政府间层层传递，即层层进行分税种的税收分享改革，财权层层上收。

同时，地方政府间的层层分税与中央和省级政府间的分税制的一个关键差别在于，基层政府仍实行的是包干制，只不过是分税种分别包干。在这种分税包干制下，原来县乡财政的支柱——增值税在分税制下对地方政府成了成本最高、边际收益最小的税种，唯一比较稳定留给地方的只有农业税。

也就是说，农业税成了县乡财政增收的支柱。“层层分税制”迅速向上集中了财力，“基数包干法”又对下级财政的增收施加了巨大压力，而转移支付又没有迅速到位，这就使分税制推行后中西部地区的县乡财政面临巨大的困难，而东部地区则将增收的重点放在了土地财政上。

因此，分税制后流传着这样一个说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”

我们这里说县乡财政共同面临财政困境，这只是问题的一个方面。问题的另一个方面是乡镇财政面临的困境要比县财政严重得多。因为县级政府还可以把财政困难在相当程度上转给乡镇。

县级政府把农村义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支都甩给了乡镇一级，对乡镇一级政府实行“超收不缴、超支不补、多收多支”的政策，又诱使基层政府靠占有农业剩余、加重农民负担来维持运转。

也就是说，作为最基层政府的乡镇已经无法再把财政困难往下转嫁，这就将负担转向了农民。这就是农民负担在1990年代陡然恶化的一个重要因素。

1990年代中期以来，乡镇政府的债务问题也变得尤为突出。乡镇之所以背上沉重的债务负担，一个重要原因是政府大量投资高风险项目。1980年代中后期开始大办乡镇企业，1990年代利用农村合作基金会等完成“普九”教育等各种“达标”工程和其他公共工程建设，都属于这种投资性质。

乡镇政府这种冒险的投资动机一方面源自迎合上级政府的财政考核，另一方面又基于这种投资的收益由内部人享有，而风险和责任则具有公共性。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制又是为了最大限度地榨取制度租金。

1990年代中期以后，随着集体企业的破产和转制，乡镇政府投资办企业的债务减少，而日常开支和上缴税收的举债又在不断增加。

4、农民负担有多重？

1990年代以来，农业市场化使国家粮食收购数量大大减少，国家对农民税费的征收方式从低成本的预扣转变为高成本的直接征收催讨。这种征税方式不仅容易激发农民的心理反感和正面对抗，而且也使得征税的难度和成本大大增加，从而导致为了要完成征税任务，就需要养更多的人，而养更多的人就需要进一步提高对农民税费的征收。

与此同时，计划生育、普九达标、招商引资、社会治安综合治理等各项任务使农村基层政权组织不断膨胀，“食之者众，生之者寡”的机构和人员膨胀问题越来越严重，这些都使农民负担问题大大恶化。

而农民负担问题的进一步恶化与分税制有着重要的关联。分税制使中央大大提高了财力，而地方政府的财政则陷入了一定困境，不过，上一级地方政府还可以将财政困难局面转给下一级地方政府，而到县级财政将困难转给乡镇财政时，乡镇财政已经无法再往下转移，于是就通过进一步加重农民负担，把支出缺口转嫁到农民头上。

这个时期的农民负担分成两大块：

一是常规负担，包括针对农业和农民的各种税收，以及“三提五统”、“两工”和各种行政事业性收费等。而非常规负担包括对农民的乱收费、乱集资、乱罚款等“三乱”。

从1990年到2000年，农民常规负担总额从421亿元增加到1085亿元，年平均增长率达到15.8%。不过，增加农民的常规负担受到中央的严格限制。1991年国务院就出台了《农民承担费用和劳务管理条例》，要求“三提五统”占农民收入的比重不能超过5%。

从1993年开始，这个比例的确没有突破5%的水平，1990年到2000年这个比例年平均为4.45%。

但是乡镇政府为维持开支必然要加重农民负担，因此在减负政策和财政困境的双重压力下，他们就把砝码压到了非常规负担上。这就是人们通常所说的“头税（农业税）轻；二税（乡提留村统筹）重；三税（‘三乱’）是个无底洞”。

从1990年代中后期开始，全国普遍出现了农民非常规负担恶性膨胀的趋势。而且越是经济不发达地区，农民负担反而越重，农民承受的非常规负担也越高。据调查，在中部地区，有些县的非常规负担居然占了农民收入的20%以上。尤其是从1997年开始农业减产，农民收入增长又陷入了持续下滑的僵局，无异于雪上加霜。

农民负担问题由此演化为影响农村稳定的严重社会问题。

5、计划生育的雪上加霜

在1990年代前期，计划生育的压力依然严峻。1991年，中共中央和国务院发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，要求各级党政一把手必须亲自抓计划生育工作，并提出工作的难点和重点都在农村。

为了落实这一决定，出台了两种配套政策：

一种是把完成计划生育工作的好坏作为考核各级党政领导干部政绩的重要内容和选拔任用的基本条件；另一种是充实基层计生力量，确保专职人员管理农村基层计划生育工作。

计划生育在各地基层政府都被列入了一票否决的内容。由此各地加大了计划生育工作的力度。在计划生育上所谓“暴风骤雨”般的粗暴方式屡见不鲜。当然，只要乡镇干部能够把出生率控制在一定范围内，从而避免被“一票否决”的后果，他们的行为在很多时候更会服从通过罚款而盈利的动机。

当然，无论是强拉妇女做绝育手术，还是强制执行超生罚款，干群冲突都达到了较为尖锐的程度。

进入1990年代后期，计划生育工作的难度有所降低，干群在计划生育上的冲突有所减缓。这是因为一方面政府在计划生育问题上长期坚持的高压政策使农民的多生意愿受到了相当的抑制，另一方面新一代农民的生育观念也开始有所变化。此外，1990年代中后期中西部地区农村人口大规模出外打工，也使人口流出地的基层政府难以有效地执行政策，减少了干群在这个问题上死磕硬碰的机会。

6、火葬还是土葬？

随着人口压力骤增、耕地日益减少，推行火葬、取缔土葬成为乡镇政府的另一项重要任务。1985年国务院发布了《关于殡葬管理的暂行规定》，确定了推行火葬、改革土葬的政策，并在全国范围内划定了土葬区和火葬区。当时大多数农村还没有被划为火葬区。1997年国务院发布《国务院殡葬管理条例》，各地也制定了相应的实施办法，火葬区扩大到农村。葬法改革和葬礼改革成为农村基层政府的一项新任务。

国家实行殡葬改革，是出于节约耕地和革除陋习的双重目的。但是对于传统农民来说，无论是葬法还是葬礼，都具有重大的意义。

对于生活在祖荫下的传统农民来说，死者的尸体葬在墓地，而其灵魂却是留在家庭的神龛和宗族的祠堂里。死亡并没有彻底割断生者和死者的联系。死亡只是意味着告别人世，进入灵魂世界。葬礼的目的就是送死者平安地到达灵魂世界并在那个世界得以安享舒适；同时葬礼也是表达亲戚的悲痛和对死者的依恋之情；并保证这次死亡不引起任何灾难。

虽然葬礼的规模取决于死者的地位和家庭的经济条件，但葬礼的意义无论对穷人还是富人都是同样重要的。而入土，是能够让死者安息的基本条件。但国家的殡葬改革对传统农民的这些殡葬观念构成了严重的挑战。

在初期的正面激烈冲突之后，基层政府与农民似乎找到了某种妥协之道：基层政府就像处理计划生育工作一样，只要能够把土葬的规模控制在适当程度，他们更热衷于收取火葬押金；而农民也不敢再像以往那样大张旗鼓地举办葬礼，而是常常采取偷埋的方式，或者采取先火化再对骨灰进行土葬的折中办法。

但基层政府和农民的这种博弈结果却使国家节约耕地和革除陋习的双重目的都未能实现。

（正文完）

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