瞭望 | 12345：上海城市治理“总客服”

　　2024年，呼入上海12345市民服务热线的市民电话中，需转派的诉求工单约为439.4万个，其中通过智能派单的数量达406.8万个，占比为92.58%，准确率超过90%

　　推动对疑难事项、共性类案问题进行调研分析、督查督办，力促从“解决一个问题”到“解决一类问题”

　　守好政务服务“第一线”，当好政民互通“连心线”，牵好辅助决策“智慧线”

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 兰天鸣

　　“您好，请问有什么可以帮忙？”

　　在上海12345市民服务热线的话务大厅，话务员任云祥接通一位市民来电。市民反映自己的快递丢失，与快递公司对赔偿金额存有异议，希望有关部门协调处理。

　　记者在任云祥的电脑上看到，通话语音被AI工具自动识别成文字，来电者的姓名、电话、事件详情、工单类型等关键信息自动填入操作系统中。系统还精准建议将“邮政局”作为被派单单位。

　　电话挂断后，任云祥仔细核实相关内容后点击“确定”按钮，顺利完成派单，全程约2分钟。此后，相关部门将按照热线工单“1日简告”“5日办结”等有关规定，解决市民诉求。

　　作为群众诉求“一线应答”的重要载体，12345市民服务热线是反映群众冷暖需求的“晴雨表”。2024年，上海12345市民服务热线的话务量超过1000万个，每天有数万组电话铃声在话务大厅里响起，犹如城市的呼吸声。

　　近年来，上海12345市民服务热线深挖数据“金矿”，精探社情民意，赋能基层、联动条块，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”，为大城善治提供智力支撑。

上海 12345 市民服务热线话务大厅里，话务员正在工作（2025 年 5 月 8 日摄） 银峰摄

　　大模型助力服务提速

　　近期，记者走进上海12345市民服务热线的话务大厅，470多个常规坐席中有80多个与众不同。它们有个专属名称——上海12345大模型智能专席。

　　在呼入上海12345市民服务热线的市民电话中，有一半以上为咨询类诉求。2024年起，服务热线探索部署多款大模型，助力话务服务提质增效。

　　回想热线运营之初，话务员们曾人手一套工作指引，集纳法律法规、政策规章，以及各类办事流程与要点等。“要熟练掌握业务内容，需要花不少功夫记忆。”任云祥说，与以往需要边与市民沟通、边查资料、边记录的状态相比，有了AI助手，话务员们工作起来效率更高。

　　“AI大模型的使用，既提升了回应群众诉求的效率，又有助于提高问题解答的精准性。”上海市12345市民服务热线管理办公室副主任黄鸿烈告诉记者。

　　在服务热线即将开通的新版政策知识库搜索界面输入：“城市规划编制单位资质证书有效期是多久？”系统瞬间给出回应：“有效期是6年，期满3个月前，城市规划编制单位应当向发证部门提出换证申请”，并后附政策全文，同时推荐了相关认证有效期的参考内容。

　　据介绍，2024年，呼入上海12345市民服务热线的市民电话中，需转派的诉求工单约为439.4万个，其中通过智能派单的数量达406.8万个，占比为92.58%，准确率超过90%。

　　数据掘金 未病先治

　　市民的海量诉求是城市治理的“金矿”。如果把上海这座超大城市看作有机生命个体，每个市民就是“神经元”，城市运行市民感知平台则是12345市民服务热线的“神经中枢”。

　　记者在该平台大屏上看到，上海各部门条线以及所有街镇的市民诉求问题量、工单量、办理时长、办结率、市民满意度等信息清晰可见，群众和企业关注的“新词”“热词”动态更新，可对工商审验登记、医保政策咨询、网购售后服务等问题进行预警预判、智能监测等。

　　“未病先治、小病早治、类病根治，有助于实现大健康”。上海市信访办公室副主任吴波说。

　　一方面，深入挖掘热线数据资源，可以识别潜在社会风险，提前预判处置，让治理跑在诉求前头。

　　2024年9月，台风“贝碧嘉”“普拉桑”接连在上海登陆。此前，上海12345市民服务热线对多年汛期前后近1000万条市民来电数据进行处理，从地点、事件、方法等多个维度开展分析，最终梳理出800个风险点，旨在提高防台防汛的针对性。

　　“不同于以前各区各部门需在全市铺开、各点位待命，如今有了12345市民服务热线提供的重要信息，我们可以准确找到历年来市民反映强烈的易发积水点位，通过提前核查排摸管控风险，实现防汛力量精准调度。”上海一位街镇干部告诉记者。

　　今年2月初，强冷空气抵沪。普陀区长征镇根据历年寒潮天12345热线高频诉求共性问题，建立防寒潮事项清单。在低温寒潮天气中，该镇有针对性地对裸露水管进行防冻处理，确保供水供电等关键设施正常运转。同时，重点关注路面结冰等情况，及时妥善安置流浪乞讨人员，有效降低了寒潮损害以及因寒潮引发的有责投诉。

　　在努力实现未诉先办、小病早治的同时，上海12345市民服务热线组织开展建筑工程欠薪、电瓶车停放充电安全隐患、地下车库渗漏水等诉求的专项分析，推动对疑难事项、共性类案问题进行调研分析、督查督办，力促从“解决一个问题”到“解决一类问题”。

　　欠薪、物业管理、电瓶车违规充电等“多人同诉”的问题，折射出城市治理的热点难点。如果头痛医头、脚痛医脚，可能会按下葫芦浮起瓢，病症反复发作。

　　比如，上海市宝山区大场镇实有人口达42万人，是上海重要的人口导入区域之一。该镇2024年1～10月的服务热线工单中，超三成与小区物业服务相关。上海12345市民服务热线挖掘过往诉求资源，形成专题分析报告，为大场镇推动解决小区物业不作为、迟作为问题提供精准参考。

　　为更好地回应居民诉求，大场镇于2024年10月在全市层面率先成立由辖区内29家物业企业和多家专业服务机构组成的物业服务联合体，并开通24小时客服热线。

　　资源共享、经验共鉴、问题共研、难题共解……依托物业服务联合体，该镇物业服务质效显著提升。据统计，2024年10月9日至12月24日，客服热线共接到514个工单，解决问题461个，解决率89.6%，满意率85.2%。

　　同题共答 治理升维

　　作为民情感知及回应的制度设计，上海12345市民服务热线正在以“诉”与“办”有机衔接为基础，通过赋能基层治理、优化公共服务、健全明责确责机制，探索大城善治“同题共答”。

　　诉求驱动，赋能基层。强化基层治理，关键是找准问题、有的放矢。在这方面，12345市民服务热线大有作为。

　　群租现象屡禁不止、物业选续聘纷争不断、餐饮油烟扰民不休、广场舞噪音扰民难安……2025年1月，通过挖掘分析12345市民服务热线数据中的社情民意，上海市闵行区分别发布“墙内”（生活社区内）与“墙外”（生活社区外）十大问题，以及“广场舞扰民Top10”“露天焚烧污染环境Top10”“绿化修剪问题Top10”等相关问题突出点位榜单。

　　这是闵行区12345第二年向社会发布城区管理中的热点难题和潜在风险。2024年，闵行区就曾针对12345反映的相关问题，对需要重点赋能的10个社区开展“揭榜挂帅”，并组织遴选讲演。

　　讲演现场，19名来自机关企事业单位的干部立足本职专业，代入社区角色，针对业委会组建（换届）难、物业矛盾突出，治安环境较差、警情频发，信访矛盾纠纷多且复杂等问题，提出解决思路。此后，闵行区从中选任10人到重点赋能社区担任为期一年的党组织第一书记，推动解决一批社区重点难点热点问题。

　　加总问题，主动参与。在回应式诉求办理基础上，上海12345市民服务热线积极担当数据“参谋”，主动参与城市治理，为行政决策提供依据和参考。

　　为治理城市工程建设噪音，上海12345市民服务热线联合普陀区环保局、区建管委、区城管执法局连发三期专报汇总噪声诉求，指导施工单位做好防护措施，避免矛盾产生，同期区测评的市民满意率提升7.4个百分点。

　　“我们的一部分热线工单会派发到镇一级，在区热线平台‘过站不停车’，节省工单流转时间，快速回应关切。”上海市12345市民服务热线管理办公室主任张爱芬说，还有一部分工单会派发给职能部门，希望通过市民诉求驱动建立部门协同、条块结合的联动处置机制。

　　在她看来，以“已诉”为切入点，帮助职能部门发现决策和执行中可能存在的问题，有助于推进源头治理、做到标本兼治，不断提升社会治理能力。近年来，上海12345市民服务热线已推动健全完善燃气管道施工后道路修复处置机制、小区通信线路杂乱联合处置机制、路灯故障类诉求处置工作机制等。

　　明责确责，协同共治。热线诉求办理过程中，会遇到部门职责不清以及新事物、新业态监管空白等问题。经过多年实践，上海已明确对新问题、新业态等难以明确承办单位的疑难诉求问题，实行首接负责制。热线管理部门指定相应的行业主管部门牵头，协同其他部门和属地共同推进诉求解决。

　　此外，各级政府建立由热线管理、机构编制、政府法律事务、司法行政等职能部门共同参与的派单确责机制。“经机制确责的事项，各区、各部门、各单位应落实执行、妥善处理，原则上不得退单。”张爱芬介绍，从根本上杜绝了“市民有诉求却不知道找谁”以及相关部门“各管一摊”等现象。

　　上海市信访办公室主任盖博华表示，作为人民城市建设不可或缺的重要抓手，12345市民服务热线将以办好市民“身边事”为出发点，守好政务服务“第一线”，当好政民互通“连心线”，牵好辅助决策“智慧线”，以实际行动助力市域社会治理能力提升。■