数字法治｜姚佳：国有企业数据资产保护的法律制度架构

姚佳

中国社会科学院大学教授

数字数据（digital data）通常被视作描述社会物质的客体。作为客体的数据，构建了人们关于身份认同、具身化、关系、选择和偏好、服务访问以及空间的概念。数据通常产生并存在于一定的组织体之中，且成为企业等组织体的重要资源。国有企业作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，在数智技术的发展与推动下，拥有相当规模的数据资产。经济学上假定企业是价格机制的替代物，进而将企业与市场运行联系起来。国有企业数据资产作为经营性国有资产，既有一般数据资产的保护与利用等问题，也有与国有资产相关的特殊问题。如何在现行法律制度之下理解国有企业数据资产的定位，并在深化国资国企改革、数据要素市场化配置改革等中国式现代化发展进程的多重维度中，系统保护国有企业数据资产、进一步发挥数据要素的作用与功能，是当下亟待学界关注的重要命题，亦是亟待学界回应的“时代之问”。

一、数据资产的界定

国有企业数据资产的界定与制度架构，应建立在对数据资产等基础概念的界定与理解之上。数据资产（data asset）即合法拥有或控制的，能进行计量的，为组织带来经济和社会价值的数据资源。在国家数据局2024年12月发布的《数据领域常用名词解释（第一批）》中，数据资产是指特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来经济利益或社会效益的数据资源。学界亦从不同角度对“数据资产”的概念进行了界定。比如，数据资产系企业在生产经营或交易过程中产生或获取的，在不违反法律、法规的禁止性规定以及被收集主体约定的情况下，拥有数据权利，能够产生预期经济效益，采用电子方式记录的数据。数据资产具有动态性、多样性和复用性等特点。从区分信息资产、数字资产和数据资产的角度来看，数据资产即拥有数据权属（勘探权、使用权、所有权）、有价值、可计量、可读取的存在于网络空间中的数据集。从企业角度来看，企业数据资产则是企业为了特定用途而从内部产生或从外部获取的，可以数字化形式或物理形式进行存储、加工并用于市场交易，或用于支持生产经营活动的数据资源，数据资产的管理应遵循可控性、可量化、可变现三项基本原则。从上述概念界定可以看出，数据资产实际上隐含了数据、大数据、数据资源、企业管理角度的资产、会计学意义上的资产等诸多概念，只有厘清这些概念之间的关系，才能准确理解与定义数据资产。

其一，数据资产基本涵盖能够作为资产的所有形式的数据。就对“大数据”这一概念的理解与定位而言，大数据究竟是数据、技术还是应用，学界亦存争论。通常而言，大数据是一个笼统的术语，是指以往难以处理和利用的海量化、多样化、快速化的数据集合。故而，对于大数据的功能定位，有论者曾指出其中存在的矛盾现象：技术领域认为大数据是当前技术所不能解决、难以处理的数据集，应用领域却有大数据应用且应用效果较为成功的案例。这里就存在一个悖论，即大数据究竟能否被有效处理和应用？可见，如何理解数据或大数据的定位并纾解其中的矛盾之处，是一个重要的前提性、基础性问题。该论者亦提出，基于大数据的价值（value）、时效（velocity）、多样性（variety）、大体量（volume）等特征，可以确定价值与时效是大数据的核心内涵。从这些核心内涵出发，可进一步化解和重组上述看似不能而实际却能有效处理应用的矛盾问题。即数据是一个庞大的数据集，有学者认为，在技术领域，从概念上与数据进行区分的“大数据”则是当前的技术水平所难以处理的数据集，这实际上意味着这些大数据“不能或无法在期望的时间内”达到理想的处理效果，该问题本质上是前述大数据特征中的“时效”问题。而在应用端，基于数据集和数据技术的决策应用，可以改变生产和生活中的决策方式。故此，数据、技术和应用是大数据的三个要素，数据隐含着价值，技术发现了价值，应用实现了价值。尤其值得一提的是，从目前的概念使用情况来看，实践中人们通常将数据与大数据混用，“数据”一词通常涵括了“大数据”。本文讨论的数据资产包含了大数据资产，因此本文在绝大多数情况下不刻意区分两个概念，统一使用“数据资产”一词。

其二，数据资产是一种可利用的数据资源。数据资源（data resource）即“作为资源看待的用于支持实现组织业务目标的数据”。在《数据领域常用名词解释（第一批）》中，数据资源是指具有价值创潜力的数据的总称，通常指以电子化形式记录保存、可机器读取、可供社会化再利用的数据集合。数据资源是由有含义的数据集结到一定规模而形成的社会资源。“一定规模”是对数据资源量的要求，没有“一定规模”，数据就不能被称为数据资源。当信息化的广度和深度都达到了与“一定规模”相当的水平时，数据就成为资源。在政策层面，2015年《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等均涉及数据资源的内容。这些对于“数据资源”的界定，实际上是在“数据”的基础上，进一步依据数据的“价值创造潜力”，将“数据”界定为“资源”。申言之，数据资产一定是数据资源，但数据资源未必都能成为数据资产。

其三，企业数据资产是由企业依法控制、成本可计量、未来能为企业带来经济利益的数据资源。广义的企业数据资产化是指将企业所持有的数据资源作为企业资产进行科学管理，从而实现数据的经济与社会价值；狭义的企业数据资产化则是数据的会计确认过程，即将数据确认为企业资产负债表中的“资产”。然而，数据集合或大体量的数据并非自始当然地被认为属于企业资产，而是在企业实践中逐渐被承认的。在企业管理的历史中，2009年，费舍（Fisher）在以“数据资产”为主题的专著中指出，在信息时代到来之前，数据量较少，各组织能够轻松识别数据中的任何异常并作出相应调整，彼时数据并不被视为企业资产，大多数企业管理者并未意识到且不关心数据质量；然而，随着信息时代的到来，企业数据量激增，对此每个企业都必须采取相应的措施，充分加强对数据的采集、存储、处理和保密等，否则，将会使企业遭受巨大的经济损失。故此，应当将数据视为企业资产，像对待组织中的其他资产一样，对其进行管理。近年来，数据被广泛认为是一种企业资产，将数据作为资产进行管理的理念也在不断发展。数据和信息之所以是资产，是因为它们具有或能够创造价值。当今的会计实践将数据视为无形资产，就像软件、文档、专业知识、商业秘密和其他知识产权一样可以纳入资产核算。尽管如此，赋予数据货币价值具有一定挑战性，类似于商誉是否应被赋予货币价值一样，数据应否被赋予货币价值也值得商榷。当今，企业可以依靠数据资产作出更有效的决策，提高运营效率；政府机构、教育机构和非营利组织也需要高质量的数据来指导其运营、确定战术和战略活动。随着企业对数据的依赖程度越来越高，数据资产的价值便更加清晰地显现出来。近年来，有研究发现，企业数据资产对企业发展的促进作用主要体现在有效缓解企业面临的信息不对称、降低交易成本和提高企业创新能力。当然，这一促进作用在不同企业特征、行业特征和地区特征下也存在差异。然而，无论如何，将数据作为企业资产并对其进行管理、利用从而达到提高效率、促进创新目的等，已经具有较为广泛的理论和实践基础。

其四，企业数据资产在会计学上逐渐被确认为资产。在会计学上，“资产的共同特征是未来可以给企业带来服务和利益”。就经济利益流入分析而言，数据资产的确认应因循无形资产或存货经济利益流入路径，结合数据应用场景、生命周期、规模经济、范围经济等因素综合研判。企业数据资产化实际上就是将数据纳入企业报表的资产项以体现数据的业务贡献与真实价值，并实现企业科学管理的过程。数据要素是使数据成为用于生产产品和服务的基本投入因素之一。企业数据资产化与数据要素交易流通市场紧密相关。就二者之间的关系而言，一方面，攻克企业数据资产的会计确认难题有助于构建企业资产计量和价值评估体系，企业数据资产化是建立统一、合规的数据产品和服务市场的基础；另一方面，成熟且活跃的数据市场可以加速数据价格的发现，为构建完善的数据资产评估方法创造基础环境。财政部2023年8月印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号）指出，“本规定适用于企业按照企业会计准则相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源”。这一规定为数据资产被纳入企业会计报表进行管理提供了相应标准。当然，在界定数据资产时，暂不涉及此前讨论的数据权利的性质，也不涉及数据权利或衍生的数据产品是否属于数据财产权抑或信息产权的客体等问题。但是，亦如欧洲学者指出，从欧洲财产法来看，目前几乎没有立法将数据作为无形财产，然而在数据盗取、企业破产以及（普通法）留置权等方面，实践中已将数据作为一种财产，这暴露了目前立法存在的缺陷。综上可见，尽管目前在我国的法律政策体系中并未明确数据权利的性质，但是在会计处理上，实际上已确立了将可成为数据权利客体的数据资产作为无形资产的地位和基本标准。

二、国有企业数据资产的范畴与法律定位

国有企业是国有经济的核心载体。在数智技术的推动下，国有企业近年来加快推进数字化转型。从中国特有的国有企业制度和国有企业改革角度而言，这种数字化转型不仅意味着国有企业需要进行流程再造、业务转型和管理变革，而且意味着国有企业需要进行体制机制的全方位改造——通过数字化全面化解技术和制度层面的不确定性问题并促进“制度＋技术”的紧密结合，使复杂问题变得透明化和简单化，推动完善政企关系和监督体系、提升“管资本”能力、缓解出资人的“监管焦虑”。国有企业数据资产属于经营性国有资产，主要应在《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）范围内讨论数据资产的性质和法律地位。数据的作用和功能区别于土地等生产要素、实物资产，数据主要具有提高预测决策功能以及作为生产要素推动创新之作用，故而对数据的管理应在深化国资国企改革的背景下综合考量。国有企业数据资产关涉国企发展、社会发展以及国有经济发展，其在法律政策上的定位是讨论相关问题的基础与前提。

（一）国有企业数据资产

国有企业数据资产的界定应符合数据资产的通用理论框架。基于前文对数据资产概念的界定与分析，可以将国有企业数据资产定义为，国有企业合法拥有或者控制的、能进行货币计量的且能带来经济利益或社会效益的数据资源。就实践而言，国有企业基于自身生产经营积累的数据资源，或者其合法拥有、控制的具有经济价值的且能带来经济利益或社会效益的数据资源，均属于国有企业数据资产的范畴。比如，电网电力企业、电信企业在日常经营中积累的统计数据等就可被视为数据资产，当然若数据之上存在在先权利等情形则另当别论。同时，并非所有的数据资产被强制要求入表，故对此数据资产仍应从管理学和会计学两个层面理解。

国有企业数据资产基于其基本功能定位和国有资产的特殊属性而具有特殊性。世界范围内，许多国家均允许国有企业在对国民经济发展较为重要的行业从事垄断经营，但因各国经济体制、历史背景和政策环境存在不同而产生实践差异。我国《反垄断法》第8条第1款规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步”。这些行业领域一般包括基础设施和公用事业领域、战略性新兴产业、国防军工和关键核心技术领域、自然资源开发和能源产业、金融服务和社会保障领域等。其中，对于依法承担社会公共服务职能的国有企业而言，其在提供公共服务的过程中收集、产生的数据一般属于公共数据，国有企业相当于数据来源者。在我国部分省市的公共数据条例或数据条例中，均对公共数据予以界定。国有企业数据的特殊性在于：（1）对于涵盖具有自然垄断属性的供水、供电、供气、公共交通等行业的国有企业，其资产除了包含自身拥有的企业数据资产之外，还包括应成为公共数据来源的这部分数据。这是由国有企业的基本定位和功能所决定的。（2）国有企业数据从根本讲属于国有资产，这就意味着对国有企业数据资产应按照国资监管和国有企业内部管理等基本要求配置相应制度和规则，包括如何定位国有企业数据资产的性质以及如何在国资监管、国有企业改革的背景下理解数据资产等问题。总之，国有资产的特殊属性决定了国有企业数据资产管理的制度架构。

（二）经营性国有资产

国有企业数据资产属于经营性国有资产。国有资产通常分为三类：一是由国家对企业的出资所形成的权益，即我国《企业国有资产法》所称的企业国有资产或经营性国有资产；二是由国家机关、国有事业单位等组织占有、使用和管理的行政事业性国有资产；三是依法属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。我国国有资产的相关理论基础主要为国家所有（权）理论。就已有观点而言，国家所有权理论主要包括物权说、所有制说、“宪法—民法所有权”双阶构造说、公权与私权的双重属性说等等。亦有论者从国家经济政策角度讨论国家所有权，认为关于国家所有权的政策可分为两方面：一是总体政策，即国家在总体上明确国有企业的基本目标、功能作用及有关规则和国家的有关作用、要求与责任的政策；二是国有企业的具体政策，即针对具体国有企业的基本目标、功能作用、有关规则及国家要求和责任的政策。总体政策指导具体政策的制定，具体政策保证总体政策的落实。但无论如何争论，这些观点都从宏观的国家层面和微观的权利行使主体层面等进行了分角度、分层次的讨论，不仅解释了国有资产权利的来源，而且着眼于国有资产权利的实现。

经营性国有资产的法律规范包括“权源”与“权利实现”两个层面。中华人民共和国成立之后，随着农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，逐步确立了生产资料社会主义公有制和计划经济体制。在相关法律中，“……归／属于国家所有”成为相应法律规范的一种表达形式。在现行法律规范体系中，体现“国家所有（权）”的权利来源和定位等内容主要集中于《中华人民共和国宪法》规定的城市的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源等都属于“国家所有”，即“全民所有”；《中华人民共和国民法典》等法律规定了国家所有权的权利实现方式，即“国有财产由国务院代表国家行使所有权”；《企业国有资产法》规定了“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”。我国与国家出资企业、国有资产、国企改革相关的法律法规和政策还包括《公司法》《企业破产法》《合伙企业法》《资产评估法》《审计法》等，内容涉及产权登记、资产评估、国有资产转让、国有企业改革改制、国有资产（股权）监管、境外投资、合规管理、科技创新和责任追究等。

经营性国有资产是资本形态的国有资产，国有企业数据资产应被定位为资本形态的国有资产。所谓“资本形态的国有资产”，即国家资本投入企业后，国家并不对所出资企业的具体财产享有所有权，而是以出资人的身份享有出资人权益。经营性国有资产的主要功能是盈利，一般要求国有资产保值增值。国家向企业出资后，只能以出资人的身份对其出资企业进行监管，不能直接对企业的财产进行处分，而应由出资人代表行使出资人权利、维护出资人利益。在2008年我国制定《企业国有资产法》时，立法者认为，企业国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，社会各方对国有资产的关注，也主要集中在确保企业国有资产的保值增值上。据此，《企业国有资产法》主要聚焦国家对企业的出资所形成的权益。从具体规定来看，《企业国有资产法》第2条明确，“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。至此，对经营性国有资产问题的讨论应在“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”的框架下进行，基本上不涉及国有资产的具体形态，对国有企业数据资产问题的讨论应遵循相同思路。经营性国有资产的核心问题即在于如何规制“关系国有资产出资人权益的重大事项”，即如何防范国有资产流失、确保国有资产保值增值。对国有企业数据资产问题的讨论，应在经营性国有资产的保护与利用等维度中进行。

（三）国资国企改革背景下的数据资产

应将国有企业数据资产的制度构建置于国资国企改革的背景和框架之中予以考虑。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位的巩固，关系党的执政地位和执政能力。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的目标。在此之后，国有企业改革向纵深推进，推动公有制、国有经济与市场经济更好结合，在保持较大份额国有经济的情况下，进一步实现政资分开、政企分开和所有权、经营权相分离，这既能够保障高效率的市场资源配置，又能够保障国有经济的稳步健康发展。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，针对完善国有资产管理体制和国有资本投资运营、发展重要前瞻性战略性产业、支持科技进步、保障国家安全、适应市场化和国际化新形势等问题，提出进一步深化国有企业改革的方案。2013年11月发布的《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》进一步指出，“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。经过多年改革，国有企业总体上已经同市场经济相融合。同时，国有企业也积累了一些问题、存在一些弊端，需要进一步推进改革”。自党的十八届三中全会以来，国有经济持续健康发展。针对发展中的一些问题与弊端，尤其是国资监管体制的问题进行了系统性处理。

党的二十届三中全会作出的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对进一步深化国资国企改革，完善国资国企监管体制提出了要求；针对“构建高水平社会主义市场经济体制”问题提出，“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。健全国有企业推进原始创新制度安排……建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”。该决定针对“健全推动经济高质量发展体制机制”问题提出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力”。国资监管部门负责人指出，当下必须清醒认识到，一些影响国有企业发展活力和内生动力的顽瘴痼疾尚未完全解决，一些企业仍然存在资产收益率不高、创新能力不足、价值创造能力不强等问题，不能适应构建高水平社会主义市场经济体制的要求。可见，在深化国资国企改革中，以创新和增强核心竞争力为主线，以发展新质生产力为主要体制机制，实现国资国企的高质量发展，为推进中国式现代化提供重要保障，是当下以及未来面临的关键问题与重要问题。

数据要素制度与国资国企改革应紧密协同，在2020年出台的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，数据被确立为一种新型生产要素，成为继土地、劳动力、资本和技术之后的第五大生产要素。数据成为要素是生产要素创新性配置的重要体现，数据要素是驱动生产力跃升的优质生产要素，对于增强市场主体的创新能力具有重要意义。从生产要素和数据的预测、决策作用等多重维度，将国有企业数据资产作为推动国家经济创新发展的要素，在国资国企改革的背景下尤为重要。

三、国有企业数据资产的保护

国有企业数据资产具有数据资产的一般属性和国有资产的特殊属性。一方面，国有企业数据资产亦为企业数据资产，故此企业数据资产保护的通用理论同样适用于国有企业数据资产保护，如数据资产的识别、确权、登记、处置和评估等等；另一方面，国有资产的特殊性决定了在企业数据资产保护的全过程之中，应注重国有资产的保值增值与防范国有资产流失等特殊要求，比如资产登记、评估、转让、处置、交易等应遵守国有资产处置的相关程序性规定。与前述管理学意义上的数据资产和会计学意义上的资产区分保持同步，对国有企业数据资产的保护亦应从不同维度进行理解。国有企业若未在管理上注重数据资产的盘点、归集与利用，某种程度上就意味着其对数据资产缺乏应有的保护；而会计学意义上的资产意味着其是判断资产保值增值和资产流失等问题的前提和基础。对于具有战略意义的数据资产，若保护不当，则会引发安全风险或其他潜在风险。

（一）数据资产保护的通用理论框架

数据资产保护既包括对已作为资产的数据的保护，也包括对应当作为资产而未将其作为资产的数据的保护。对于已作为资产的数据的保护，其理论框架可参照现行法律对于物权、知识产权等绝对权的保护或者合同约定的保护。即对侵害数据资产的行为的防御和救济，在技术、管理上对数据资产加强保护和防止侵害的问题，可参照适用既有理论框架。为了更好地保护资产，法律应调整人们对于资产的占有、使用、收益、处分行为，并规定相应的法律后果。但相较于未成为资产的数据或如何使数据成为资产的问题，法律关注较少，通常将其交由企业管理等管理学领域进行调整。我国《信息技术服务数据资产管理要求》（GB／T40685－2021）规定了数据资产管理框架，数据资产管理包括数据资产目录管理、数据资产识别、数据资产确权、数据资产应用、数据资产盘点、数据资产变更、数据资产处置、数据资产评估、数据资产审计以及数据资产安全管理等多方面内容，该管理规定出台的最终目的是促成数据价值的实现。从这一管理框架可知，数据资产应注重前端的识别、目录管理、盘点等基础事项，即发现可作为资产的数据并将其资产化，这显然是法律基本上不作调整或者并非法律主要关注的问题。就目前数据利用和资产化的情况而言，这一点尤为重要，因为其直接关涉数据应有价值实现的问题。

对于国有企业而言，是否将数据作为企业资产以及如何将数据资产化，涉及如何保护国有资产等问题。若仅抽象地从技术和管理等角度看待企业数据资产，则国有企业的数据资产与非国有企业的数据资产保护问题并无差异，它们应适用的法律规则也基本相同。在深化国资国企改革、促进创新的背景下，基于国有企业数据的基本功能定位和经营性国有资产的属性，国有企业数据资产应符合国有资产的定位与要求。只有理解国有资产的特性，才能理解国有企业数据资产制度架构的独特性。

（二）国有企业数据资产的识别与确权

数据资产的识别，即依据管理目标，从现有数据资源中辨识并登记数据资产的活动。数据资产、数据经济是在社会发展中逐步形成的。在已有研究中，信息、数据、数字等语词与论域之不同，使得人们通常对其分别观之。有论者总结了信息、数据、数字等语词分别与资产、资源、资本、经济等语词相结合的概念出现的时间，认为数字资产、数字资源、数字资本、数字经济概念出现较晚，“数据经济”这一概念的产生最晚，且这些概念出现的次序并无太多规律可循。上述概念是根据外部经济关系以及社会关系的变化而出现，外部的价值目标实现等因素对相关概念的形成具有重要影响。尤其是对于企业发展而言，在“环境—战略—结构”这一战略管理学公认的法则下，企业战略必须与外部环境相适应，并会反过来影响企业组织结构。企业战略影响着企业发展和创新。对数据资产的识别、利用亦应在数据之于企业的价值实现以及管理战略实现等多重维度下进行。

国有企业在国家经济发展中的重要地位自不待言，故此数据资产的识别与应用，对于国有企业降本增效，实现更多创新发展目标具有重要作用。对于数据依赖型企业而言，比如电信、电力、物流、航空等行业的企业，其数据资产已在一定程度上被开发利用，如何更好地开发利用数据资产，发挥数据的乘数效应，是该类企业在当下以及未来需要统筹考虑的问题。而对于非以数据为重要资产的行业企业而言，如何更好地发挥数据的预测等作用，亦是其当下需要通盘考虑的问题，这也涉及国有企业的创新发展。故此，企业应本着促进发展需要的原则对数据资产进行识别，通过对数据进行盘点、归集、目录管理，进而确定相应的数据资产。这对数据资产的保护是基础性、前提性工作。

与数据资产的识别、归集等行为相伴而生的是数据确权。确定哪些数据应为企业的数据资产并对其进行分类，从而确定数据的权利范围、使用范围、处分权限等等，这本身就是确定数据资产并划定数据的权利边界的基础性工作。学界对此已有较多讨论，主要有以下几种思路：基于区分数据来源者和数据处理者的确权思路、基于数据生成场景的确权思路、基于人格权益与财产权益二分的确权思路、反对数据确权的思路、数据确权主要为了保护数据所承载的信息的确权思路。这些观点均从不同角度论证了是否需要数据确权以及如何进行数据确权等问题。诚如有论者指出：“虽然数据确权在学理上存在不同看法，但在国家政策文件确定要进行数据基础制度建构、对数据进行确权的背景下，数据确权不再是一个要不要的问题，而是一个如何确权的问题。”从市场交易的基本要求来看，数据确权是数据利用和保护一个必经程序，因为只有通过确权，企业才能确定自身对于数据的使用范围和使用权限。无论数据的权利边界如何、权利范围大小，企业都需要先确定相应权利边界，才能从事后续的经济行为或社会行为，毕竟任何企业都不可能在不知晓自身对于相关客体的使用范围的情况下随意从事相关行为，企业只有在清晰预判自身从事相关行为的法律后果的基础上，才能实现交易安全。

从具体操作层面可将数据确权理解为，在一系列具体的数据处理活动中，数据在具象化和抽象化层面与不同主体相连接时，相关主体对数据可能享有哪些权利，且这些权利并非仅被理解为所有权，它们还可能是控制权、使用权、经营权等等，准确确立这些权利意味着需要在不同主体之间划定相应的权利边界。在外部关系上，应根据数据是否存在在先权利，比如个人信息主体的权利、合同约定的权利等等，来判断该数据是否属于企业自身有权加工从而形成的衍生数据，或者考量究竟应将数据的使用权限制在何种范围内。在企业内部层面，应在区分采集者、存储者、加工者、分配者和使用者等诸多主体的基础上，结合数据的内部使用权限，确定相应的数据权利边界。这一思路不仅有助于识别和确定数据的权利边界，而且有利于明晰企业数据业务及组织架构，优化公司治理，识别与确定可能影响企业收益、成本、风险等关键因素，提升企业的决策效率。对于国有企业数据资产而言，这一数据确权的理论基础与框架仍然适用，只不过在国有资产收益最终归属的问题上，需将其嵌于企业国有资产这一制度之中，而在前端的数据确权方法论的适用层面，国有企业数据资产与一般企业数据资产并无根本差异。

（三）国有企业数据要素产权登记

在数据基础制度方面，为进一步促进数据流转交易，我国尝试构建数据登记制度。《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出了要“研究数据产权登记新方式”“建立健全数据要素登记”。理论上，数据产权登记是针对数据上所承载的权利进行的登记，具有证明功能、节约功能及保护功能。证明功能即证明数据权利归属和内容的功能；节约功能即降低数据权利转让或数据交易成本的功能；保护功能即保护数据权利以及维护数据交易安全的功能。但是，在当下实体法并未明确数据的权利类型、内容、效力等前提下，数据产权登记实际上并不具有确认数据产权的功能。如何定位数据登记或数据产权登记，是学界亟待考虑的重要问题。

从目前的数据登记形式和途径来看，数据产权登记主要包括：数据知识产权登记（主要由各省、市知识产权局作为统筹主管部门）、数据资产登记（主要依托地方数据局、数据交易所、地方财政局、企业为主的数据资产登记评估中心或数据要素平台）、数据产品登记（主要依托地方大数据管理局、数据交易所）和数据要素综合登记（主要依托数据交易所以及相关企业）等。这些登记并不具备权利创设或权利证明的效力，仅具有作为证明数据权属的证据效力。法院在相关案例中也延续了此种思路：在无相反证据证明的情况下，当事人只要在相关机构对涉案数据集予以登记并取得相关登记证书，就可以初步证明登记人为数据集的合法持有人，登记人有权就登记数据集所包含的数据权益提出权利主张。可见，目前已有的数据登记模式并不具有确认数据产权的功能，仅具有一定的证明功能。

从数据的记载溯源角度而言，数据登记还具有加强监管的功能。即便数据登记目前无法实现确认数据产权的功能，但当其作为一种对客观事实的记录与监管制度相结合之时，也可实现全流程追溯等监管功能和作用，这一点与国资监管的要求和目标较契合。2019年出台的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》强调，“加强产权登记、国有资产交易流转、资产评估、资产统计、清产核资等基础管理工作，确保资本运作依法合规、规范有序”。虽然这一规定中的产权登记制度未必考虑了当时的数据资产产权登记等情形，但该规定实际上容纳了一些新型资产的产权登记的可能性。延续此思路，国资监管部门近年来在对数据资产监管之时，尝试构建了数据要素产权登记制度。该制度贯穿数据的全生命周期、全样态，以实现全流程、可信登记等为监管目标。该制度通过记录证明数据资产等实际情况，可证明数据的权利状态、归属和内容，从而实现数据的全流程记录、溯源，有助于降低数据权利转让或数据交易成本，保护数据权利、维护数据交易安全。在广义的数据产权登记制度之下，国资监管部门的数据要素产权登记制度之所以可以相对独立，主要是因为国有企业数据资产具有特殊性与重要性，比如有的数据可能涉及重要领域、重要内容，不宜在公共的数据登记平台登记，故此通过国资监管部门设立专门的内部平台进行登记，以实现特定的监管目的。若未来在数据登记领域设立统一登记平台，类似于国资监管这种运行相对独立的平台是否应接入以及如何接入该统一登记平台等问题，则有待后续研判。

（四）防范国有资产流失与安全风险

国有资产系国家所有即全民所有，防范国有资产流失和安全风险是国有资产保护的重中之重。我国《企业国有资产法》的立法目标主要是维护好企业国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展，国资监管均围绕此目标对企业国有资产进行全方位保护。该法专设一章规定“关系国有资产出资人权益的重大事项”，对于国家出资企业合并、分立、改制、上市、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、大额捐赠、分配利润、解散、申请破产等与出资人权益关系重大的事项进行专门规定。前述环节是实践中容易发生国有资产流失的环节，在立法时各方普遍要求对这些环节关联的重大事项的决策和实施作出有针对性的法律规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，尊重市场规律，保证经营活动的效率和效益，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。实践中，企业国有资产流失的情形主要有：在应当进行国有资产评估时，不按规定进行资产评估，或者任意压低评估价值，造成国有资产损失；在进行国有产权转让和处置国有资产时，违反规定，无偿或者以低于市场的价格将国有产权和资产转让给相关主体，造成国有资产流失；在行使企业经营权时，滥用经营权，侵占国有利益；在行使出资权、监督管理权时，违反规定干预企业经营权，造成国有资产流失等。

作为国有资产的国有企业数据资产的管理，应以防范国有资产流失为底线。对于国有数据资产保护而言，数据的识别、归集、盘点、确权、登记、定价、入表一系列行为应成为防范国有资产流失的全流程关键点。通过数据归集和盘点，确定国有企业数据的范围，并通过数据确权登记进一步掌握数据资产底数，这是国有数据资产保护的前提。保证资产价格评估和交易过程的公允性、合理性、程序性，是资产评估与交易的关键。对于数据资产的评估，可根据市场法、成本法、收益法以及相关定价方法，确定数据资产的价格。当然，目前学界对于数据定价方法仍在探索中。有论者提出，数据要素定价原则应分为一般性原则和特定性原则两类：一般性原则与产品的定价原则相类似，通常以价值为依据、以成本为基础、以市场竞争为导向，形成收益最大化、公平性和高效匹配等原则；在数据要素特定的交易场景和定价模型中，应重视真实性、避免套利和保护隐私等特定性原则。无论如何，数据要素定价仍可基于企业实践对数据资产的价格和相应法定程序进行评估。对于能够实现数据资产入表的，可进一步推动数据资产入表。前序关于数据资产管理的一系列基础性工作，是防止国有企业数据资产流失的前提性和基础性工作。

国有企业数据资产的保护应注重防范安全风险。这一安全风险涉及国有资产安全、数据安全和数字经济安全等多层次、多面向的风险。而数据通常只能在利用、流动中才能产生价值，且数据通常具有可复制、无形性、易分享、易传播等特性，这些特性易导致数据在存储、利用、分享过程中产生数据安全风险等。国有企业覆盖的行业和领域甚广，涉及重要公共物品和服务的行业、战略性资源产业、政府管制的垄断性行业以及关涉国家安全的敏感行业和领域等等，有的数据属于我国《数据安全法》第21条第2款规定的“关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等数据”，尤其是军工、能源、煤炭、钢铁、建工等关涉国计民生、国家基础设施等行业涉及的数据，可能属于核心数据和重要数据，它们的安全保护问题极为重要。此外，即便是这些行业之外的行业企业，其在数据传输、流动、使用之中也可能产生不同程度的数据安全风险。

国有企业数据资产关涉数字经济安全。“数字经济安全”显然不是单个法益，而是“法益群”或者“法益束”，属于包含多重结构与多样形态的复杂系统的权益。数字经济安全法益的内在结构包括数据要素安全、网络信息系统安全、数字技术安全，即作为关键生产要素的数据资源、作为重要载体的信息网络、作为核心驱动力量的数字技术等三个方面，它们是支撑数字经济安全运行不可或缺的要素，应对其进行有效保护和合法利用，并应通过建立数字经济安全体系而使企业具备保障持续安全状态的能力。国有企业数据安全和数字经济安全本身就属于国有资产安全，包括前述国资监管中的数据要素产权登记制度等一系列制度的构建，均有助于实现风险评估监测、信息披露、流程追溯等流程化、平台化监管，全方位维护国有资产安全，实现资产保护与风险防范并重。

四、国有企业数据资产的利用

在充分保护国有企业数据资产的前提下，应尽可能提升其经济价值，实现国有资产保值增值。在“产权—激励—经济行为”的视角下，数据资产的交易流转可进一步实现数据资产的经济价值。从数据功能角度而言，特定领域的国有企业数据可成为公共数据的重要来源，但是公权力机构获取国有企业数据应受到限制，即应严格遵循法治原则。从数据要素市场化配置改革角度而言，国有企业亦应在整体的数据利用激励制度的构建之中起到重要作用。

（一）数据资产的交易流转

国有企业数据资产在交易流转中可进一步实现保值增值。从交易流转的形式来看，国有企业数据资产应主要按照市场规则以及国有资产转让交易程序进行交易。有争议的是，我国通过“建构式激励”的方式，在各地设置了数据交易所，意图大力推进数据交易制度，那么目前国有企业数据资产是否也需要借助数据交易所拓展流转利用或交易的空间？有论者指出，现有数据交易以场外点对点交易为主，数据要素的场外交易比例远大于场内交易比例，企业参与场内交易动力不强、动机不足、机制不清；然而场外交易需要数据供给方与需求方点对点或者多方撮合交易，存在对接难、交易标准分散、交易匹配性差等难题，需以明确的场景为支撑。故此，在目前数据交易制度仍有待完善的背景下，国有企业数据资产的交易是否应依托现行数据交易所进行交易，主要取决于企业自身的实际需求，同时应考虑国有企业数据资产的特殊性以及安全风险等因素，进一步研判是否进场交易。从实践来看，有的规模较大的央企通过在集团内部建立安全、可信任的交易域，已形成一定的数据交易市场，这是一种实现数据资产价值的重要方式，所以这些企业对外部交易的需求未必特别迫切。

数据资产的开发和交易会增加企业成本，这对国有企业创新发展和经营业绩考核等方面提出新的改革要求。有研究显示，数据资产能够显著提升企业的创新投入，同时数据资源信息披露频率的增加将显著提高审计费用。这就意味着国有企业开发数据资产并进行交易的行为既会提高自身的经营成本，也会给自身带来更多的考核压力。对于国有企业考核，国资监管部门已推动了一定程度的改革。优化考核评价制度，是深化国资国企改革的重点之一。针对不同的公司或企业类型的考核应设置不同的考核标准。2023年我国修订的《公司法》第168条第2款规定，“本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司”；《企业国有资产法》第5条明确，“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”。基于国家出资公司或企业的分类，针对不同类型公司应建立不同的考核机制，尤其是对于国有资本参股公司，应进一步从鼓励和推进市场化改革方面优化考核机制。

国家还应通过建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系。对于国有企业负责人的经营业绩，近年来国资监管部门进一步从提高企业效益、促进创新等角度进行考核，以实现考核与激励并重的目标。在现有考核机制的基础上，应进一步结合国有企业完成国家战略性目标与任务的程度，充分体现国家战略导向、战略要求以及对科技创新的重视程度，优化考核标准，并在实践中对共性量化指标与个体差异性作精准把握。2024年初，国务院国资委指出，国资监管部门将对中央企业全面实施“一企一策”考核，在推动培育新质生产力方面，国务院国资委将强化研发投入和产出“双线”考核，突出企业科技创新主体地位，进一步健全符合科研规律的差异化考核机制；强化战略性新兴产业收入和增加值占比考核，引导企业加快优化布局结构，深入推进转型升级，全力以赴发展战略性新兴产业和未来产业。在推动以数据为新质生产力的企业创新发展中，应通过提高企业的积极性和能动性，激励企业增加前期研发投入和交易等，健全符合发展规律的差异化考核机制。综上可见，平衡企业创新发展的潜在能力与国有企业考核的刚性约束，是国有企业数据资产交易流转的关键问题之一。

（二）作为公共数据的来源及其限制

国有企业收集、产生的数据可能会成为公共数据。对于公共数据，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》并未直接作出界定，但从公共数据产生的角度，概括了公共数据的概念与范围，明确在各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据为公共数据。国有企业是公共数据的重要来源者。公共数据的概念可由主体要素、行为要素和客体要素三方面构成。就主体要素而言，一些地方数据条例规定，公共数据的提供主体包括供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，有的地方数据条例还规定，公共数据的提供主体包括医疗、教育、通信、文旅、体育、环境保护等提供公共服务的组织。从行为要素来看，公共数据主体在提供公共服务的过程中产生的数据也属于公共数据。就客体要素而言，公共数据是涉及公共利益的数据。当然，如从公共利益角度进行考察或界定，公共利益本身又是一个典型的不确定法律概念，仍需对其进一步界定。

不过，有论者认为，不应简单地将公共部门履职产生的数据均界定为公共数据，更不应将公共部门持有的数据均界定为公共数据。比如公共事业部门的缴费数据、医疗机构中的电子病历数据等均涉及个人隐私，若将这些数据都定义为公共数据，则可能威胁国家数据安全和个人信息安全。公共数据应当是公众必须使用而又无法自给的数据，例如天气预报、列车班次、航班班次等数据均属于公共数据。故依照数据来源者或持有者的公共属性来界定公共数据并不妥当，而应依据数据的用途来界定公共数据。亦有论者认为，目前“公共数据”概念的范围不断扩张，尤其是具有公共属性、涉及公共利益甚至产生于公共空间的数据均被纳入“公共数据”范畴，这种概念扩张并不妥当，而应坚持主体与行为双要素标准，明确公共数据的法律属性及其范围。虽然对社会资源数据的政府规制和监管不可或缺，但其应建立在承认社会资源数据的合法权益这一基础之上，而不应使监管成为将社会数据资源“公共化”的逻辑。目前学界的争论尽管角度不同，但多数观点均不主张对公共数据的范围作无限扩大化理解，而是主张公共数据应有基本明确的范围。总体上，只有具备上述主体、行为、客体等诸要素的数据，方可被认定为公共数据，并由相关主体按照相应信息报送程序的法律法规要求将数据提供给相关监管部门或有关部门，从而使数据在性质上转化为公共数据。

必须注意到，我国在国家政策层面持续推动公共数据资源的开发利用，但实践中却出现了公权力主体争夺公共数据以及有的主体以归集公共数据为名超过必要限度获取企业数据等不当现象，这些情形都有悖于公共数据开放利用制度和数据要素流通制度建立的初衷。从保护国有企业数据资产角度而言，应明确各级政府获取企业数据的界限。目前，有的地方政府通过设立第三方数据存储平台，要求国有企业将数据存储于该地方政府所辖范围内的指定区域，并对企业数据的存储与流转设置不当限制，或者在没有充分法律依据的情况下，以归集公共数据为名要求企业超过必要限度提供数据；这些数据可能未必都涉及公共利益，也不符合上述公共数据的三要素要求，但部分地方政府可能径自将这些数据进行商业化利用。这一做法有违数据利用政策设立的初衷，也存在较大数据安全风险和公平问题，还会直接影响公共数据资源开发利用政策实施的正向社会效果。故此，在公共数据资源开发利用的背景下，立法或相关政策应明确，公权力机关除基于公共需求依法获取国有企业数据之外，在其他情况下获取企业数据应严格依照公共数据归集的要求和程序，严格遵循法治原则，这样才能实现国有企业数据资产保护与利用的平衡。

（三）数据的流通利用维度

数据要素的价值以其开发、利用和流通为关键。数据要素市场化配置改革以推进数据基础制度建设、加快推动数据基础设施布局和培育壮大数据产业为重要内容。2020年出台的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》从加快培育数据要素市场、加快要素价格市场化改革以及健全要素市场运行机制等多角度，构建了数据要素配置的体制机制。2022年出台的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》进一步从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等角度建立健全了数据基础制度体系。无论是从数据本身的特性而言，还是从国家政策角度而言，我国都从生产要素角度探讨数据的开发、利用和流转，并致力于从不同层面推动数据生产要素作用的实现。国有企业数据资产的流通利用问题，亦应在此背景下予以考虑。从已有数据资产确权、流通利用和合规实践来看，国有企业比较关注国家数据基础制度建立、数据要素政策发展动向和整个数字经济发展的动向与趋势。但是，国有企业数据资产的流通利用尚存障碍。国有企业通常拥有大量数据资产，由于所处行业领域不同，不同国有企业所持有的数据量、对数据的依赖程度可能有所不同。对数据依赖度较高的企业的数据利用程度一般较好，但是也有较多企业的信息化基础尚显薄弱，设备界面不开放，对于数据底账的认知不清晰，导致大量数据仍处于沉睡之中。即便是已经对数据进行开发利用的企业，也存在不少问题。比如，数据之间的不互联互通以及不兼容进一步加剧了数据孤岛现象，数据失真、失准以及不一致问题也影响了数据汇集的整体质量。从外部来看，国有企业数据对外授权使用或其他市场化利用并不充分，赋能中小微企业数字化转型任重道远。

数据交互利用是数据流通利用的重要方式之一。数据除可进行交易之外，数据的交互利用是当前数据使用中更为广泛的商业模式；在这一模式下，数据或数据产品并非以直接“交易”的方式获利，而是以业务发展的方式获利，即企业和组织通过与内部各方及与业务相关外部各方共享数据来支撑业务发展并创造新价值，使各方共享业务发展带来的红利。数据交互利用的主流模式是通过应用程序接口（API）来实现数据流通与共享。但是，数据交互更多是一种技术方式，而并非一种制度架构。数据交互与数据交易并非并列关系或者非此即彼的关系，二者并不是一个层面的问题。数据能否完全通过数据交互实现充分利用，仍然取决于国家是否构建以及如何构建数据的开放利用政策，这是一个制度前提。故此，未来的数据流通利用应通过数据的开放利用、交易等多方面制度构建而实现。

《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，“鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型”。这一规定为国有企业从事数据有关的行为提供了指引。进一步引导国有企业对数据积极开发，对外提供、分享、利用数据并促进数据流通，是数据要素市场化配置的重要一环。激励国有企业更好地流通利用数据的关键，是构建整体上更为优良的数据要素市场生态。同时，在推动国有企业进行创新成果转化、行业生态优化以及赋能中小企业数字化转型等方面，应建立激励为主、考核优化等多维制度。只有系统构建数据基础制度、完善国资监管体制机制，才能在数据要素市场化配置改革的背景下，进一步实现数据的流通利用，使改革具有系统性、整体性和协同性。

五、结论

人类正处于信息文明时代。信息文明以计算机技术、大数据、云计算、机器学习以及人工智能等技性科学为依托，以超链接乃至万物互联为特征，以资讯的占有、挖掘、利用等为资源，以网络化、数字化和智能化发展为趋势，对整个社会进行全方位的“格式塔式”的重塑。聚焦信息和数据领域，人们通过创设一系列以数据为生产要素驱动力的经济和社会制度，试图实现整个社会的几何级数发展。国有经济的高质量发展是推进中国经济高质量发展和中国式现代化的重要基础和保障。提升国有企业的持续创新能力和价值创造能力，有助于切实提升国有企业功能价值，高水平实现国有企业的经济属性、政治属性、社会属性的有机统一。前文的分析论证，在遵循数据自身发展客观规律的基础上，在深化国资国企改革和数据要素市场化配置改革的背景下，国有企业数据资产应着重以下制度的建构与适用。

第一，数据资产的一般制度架构。数据并非天然属于企业的资产，应在数据、数据资源、管理学和会计学视角下的企业资产等多重维度中，遵循数据的客观属性和经济制度规律，理解和适用数据资产的通用理论与制度以确定企业的数据资产。

第二，以经营性国有资产为基础性依据，系统整合与建构国有企业的数据资产制度。国有企业数据资产的保护与利用，应构建包括数据资产的识别、确权、登记、评估、处置、转让等在内的一系列基础制度，防范国有资产流失、确保国有资产保值增值，同时注重防范数据安全风险。

第三，在深化国资国企改革的背景下，进一步强化国有企业数据资产监管机制。2024年11月发布的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》强调，“强化对新类型新业态国有资产管理的研究论证，探索推动数据资产等纳入报告范围”。这意味着国有企业的数据资产成为新类型新业态国有资产的典型代表，针对这一新型国有资产形态，应建立相应的监管机制。数据是促进新质生产力发展的优质生产要素，是国企增强创新能力和核心竞争力的重要引擎。故此，应进一步优化国有资产监管机制，为国有企业数据资产制度架构的完善奠定基础。

第四，国家的数据基础制度是建构国有企业数据资产制度的重要依据和外部约束。国有企业数据资产对于形成公共数据、向中小企业公平授权、促进数据要素的流通利用具有重要作用，这也体现出国有企业的发展之于国家经济和社会发展的重要功能与作用。

（原文刊载于《法律科学》2025年第2期）

《数字法治》专题由上海市法学会数字法学研究会特约供稿，专题统筹：秦前松。