2025年地方供地计划探析：规模压降、结构优化与市场效应

导语

2025年一季度推动行业去库存规模已达1亿平方米，2025年初土地市场的结构性回暖正在为行业复苏带来更多信心。

◎ 文 / 马千里

研究视点

2025年初，中国房地产市场延续上年四季度企稳态势，一二手房成交规模与房价指数持续修复，土地市场率先显现积极信号——月度溢价率时隔三年再度突破10%关口，京沪杭蓉等城市频现高总价、高溢价宅地成交，超50%溢价率已成常态。在行业潜在库存高位运行、新房成交量较峰值下降逾四成的背景下，土地市场复苏动能主要源自主管部门在供给侧的主动调整。结合中央与地方在财政支持、供地计划调整、供地节奏优化等维度的最新施策成效，可以预见土地市场将持续呈现企稳向好态势，并加速推动行业供求关系修复与行业发展新模式的构建。本文核心研究结论如下：

1，中央继续降低土地财政依赖度，助力压缩商品房供应规模。2025年地方基金性预算收入更趋多元，中央转移支付与专项债占比提升至50%，保障安居工程补助提前下达量达556亿元，同比上升30%。随着保障性安居资金补助力度的加强，以及中央转移支付和专项债规模的扩大，2025年地方政府对于土地出让收入的依赖度进一步下降，使得地方主管部门有能力继续调降商品房供应规模。

2宅地供应计划连续两年同比下降二成，二线平均降幅31%居首。该现象源于双重动因：其一，武汉、南京等二线城市在上一扩张周期过量供地，当前库存去化压力显著高于其他能级城市；其二，二线城市通过城市更新释放存量土地资源的效能远超三四线城市。值得关注的是，一线城市商品宅地供应仅调降9%，展现核心城市供需调控的精准性。

3.保障房用地占比理性下调，盘活存量替代增量供应。就披露供地计划的351个城市的宅地细分数据来看，2025年保障房用地占比18%，较2024年全年下降了2个百分点。2025年地方专项债和中央转移支付规模进一步增加，显著提升地方政府通过收储闲置用地满足保障房需求的能力。2025年仅保留了保租房和配售型保障房用地的供给额度，而暂停了其他保障类（城更、旧改等）住宅用地的供应计划，反映土地资源配置效率的实质性提升。

4.预供地总体规模缩减47%，控量提质稳信心。2025年一季度，全国预供地总建筑面积同比下降47%，用地面积减少38%，延续了2023年以来的收缩趋势。大部分核心城市通过压缩供地规模、降低容积率、聚焦优质地块等举措，推动土地资源集约化利用。譬如上海2025年初预供地平均容积率从1.87下降至1.78，合肥、长春增量地块集中于新兴发展区；三四线推进主动出清，半数城市跌幅超50%，桂林永福等县域暂停供地。

5.核心城市引领2025年地市回暖，加快构建行业发展新模式。得益于中央和地方主管部门的持续积极调整，一季度土地市场迎来了理想的积极信号：全国月度土地溢价率时隔44个月重回10%以上，核心城市热度领跑，二线城市溢价率同比提升14个百分点至21%，京沪杭蓉等地频现总价超50亿元、溢价率超100%的地王现象。土拍热度指标的率先反弹，反映了房企对确定性投资机会的青睐，也是稳市场政策迎来积极成效、加快构建行业发展新模式的体现。

得益于当前土地市场的积极变化，2025年一季度推动行业去库存规模已达1亿平方米，2025年初土地市场的结构性回暖正在为行业复苏带来更多信心。随着核心城市地价升温效应向销售端传导，以及城中村改造工作的继续推进，房地产行业有望在2025年下半年迎来更广泛的企稳信号。当土地市场的量质双优转型、开发库存的土地收储、新房市场的企稳回升形成共振合力，与企业和购房者的预期改善同步，房地产市场也将迎来进入理想中的发展新模式。

01

近年土地成交持续缩量2025年地方土地财政依赖度创新低

在结构性调整与政策引导的双重驱动下，中国土地财政正经历历史性拐点。至2025年一季度，全国土地年化交易量较2020年高点下降已经超过六成。2025年财政预算显示，土地出让收入占地方基金本级收入比重首次跌破50%，标志着地方政府对土地财政的依赖度创下近十年新低。

1.2025年一季度土地成交量仅为商品房的59%，行业提速去库存(略)

2.地方基金收入对土地市场依赖度降至50%，进一步压缩商品房供地规模（节选）

据2025年财政部预算报告，2025年地方政府性基金预算收入总量为11.4万亿元，其中仅有一半来自于土地出让收入部分：预算本级收入5.7万亿元，较上年实际收入增长0.1%，低于上年年初预算12%左右。自2022年以来，地方政府性基金本级收入已经连续三年下滑，且次年计划收入与上年实际发生值持平，结合2025年一季度土地市场交易规模走势来看，预计2025年地方土地出让收入大概率延续下降。

而“确定性”更强的另一半地方基金收入，来自中央转移支付和专项债务收入，2025年中央政府性基金预算对地方转移支付收入1.7万亿元，较上年增加6500亿元，地方政府专项债务收入4.4万亿元，较上年增加5000亿元。由此地方政府性基金预算支出也达到11.4万亿元，较上年增长17.9%。

从2024年中央转移支付保障性安居工程补助资金动向来看，2025年提前下达规模也有所上升，中央转移支付保障性安居资金的正式年度发布计划一般会在每年的4月中旬发布，其中一部分会在发布前提前下达。2024年四季度相关文件显示，2025年已经提前下达补助556亿元，为2021年以来的第二高，仅次于疫情解禁的2023年。从保障性安居工程补助资金的比例来看，老旧小区改造资金量最大，达到332亿元，占比59%。

随着保障性安居资金补助力度的加强，以及中央转移支付和专项债规模的扩大，2025年地方政府对于土地出让收入的依赖度进一步下降，预计2025年商品房用地供应规模仍将延续下降。

02

2025宅地供应计划同比再降20%紧缩供给预期促供求平衡

2025年，随着房地产行业进入存量优化与供求再平衡的关键期，地方政府供地计划呈现显著收缩态势。宅地计划供应量同比下降20%，其中二线城市以31%的降幅领跑各能级。这一变化既源于武汉、郑州等二线库存高压区的主动减量，也折射出行业去库存加速背景下，地方政府主动收缩供地规模，加快建设房地产发展新模式的决心。

1.2025年地方制定供地计划更为审慎，一季度发布城市数量同比减少30%（略）

2.宅地供应计划连续两年同比下降二成，二线平均降幅31%居首

通过已经获取供地计划的351个城市相关数据来看（统计有同口径可比数据的城市，下同），2025年各能级城市住宅用地计划供应量同比下降20%，较2024年降幅进一步扩大了2个百分点。

分城市能级来看，二线城市降幅最大，同比下降31%，一线城市其次，下降22%，三四线降幅最低，下降14%。在控制土地供应方面，二线城市一直都是控增量的“排头兵”，譬如2024年二线城市住宅用地供应计划同比下降25%，降幅同样为各能级最大。联系实际土地市场成交来看也是如此，2024年二线城市土地成交金额同比下降30%，同样显著高于一线（23%）和三四线（15%）。

面对恢复市场供求平衡的挑战，近年来二线城市在控制和减少土地供应规模方面执行的更为突出，一方面是出于更为迫切的去库存需求，在2021年前的上一扩张周期，二线城市确实供应了过多土地，导致武汉、南京、郑州等城市的不少高流量板块也陷入了高库存境地，而一线城市在供求关系方面把控较好，因此在减少宅地供应方面的诉求也相对较低，尤其是商品住宅用地，2025年一线城市计划供应量仅减少了9%，为各能级城市最低。另一方面则出于存量盘活的需求，相比三四线城市而言，二线城市通过城市更新、低效用地再开发等方式，可从存量用地中带来更多高质量的土地资源，对于新增土地供应的依赖度也低于三四线城市。

3.六成城市宅地供应计划同比减少，北京、上海降幅均超三成（节选）

分城市来看，2025年有58%的城市宅地供应计划同比下跌，下调供应计划的城市占比与2024年相同。其中有21%的城市供应计划较2024年减少超过一半。不少三四线城市更是计划在2025年暂停土地供应，如桂林永福县、阳朔县，池州石台县，阿拉善左旗等，2025年住宅用地供应计划均为0。

结合典型城市表现来看，一线城市中，北京、上海宅地计划供应量均分别同比下降33%和40%。主要是由于2025年京沪减少了保障类住宅用地供应计划，如果仅看商品住宅供应计划，北京和上海的降幅分别为20%和15%。广州宅地供应计划上升21%，则主要是由于保障类住宅用地供应增长达到207万平方米，较2024年增长了120%，如果仅看商品住宅类用地供应规模变化，广州仅同比增长3%。

4.保障性住宅用地供应占比下降，一线城市占比仍达四成

就披露供地计划的351个城市的宅地细分数据来看，2025年保障房用地占比18%，较2024年全年下降了2个百分点。2025年地方专项债和中央转移支付规模进一步增加，为地方收储闲置用地和盘活存量项目提供了更多资金支持，因此在新增国有建设用地方面，对于保障房用地的需求占比也有所回落。

进一步细分保障房用地供应占比来看，保租房类用地占比较2024年明显上升，占所有保障性住房用地比例达到44%，较2024年增加了15个百分点，创下历史新高。其原因不难理解，近年来大力推行的收储闲置用地和收购存量住房，由于收储成本较高，相对而言适合产权类保障房的建设。而通过协议或划拨方式出让的保障房用地成本较低，更适合用于保障性租赁住房。

典型如上海2025年仅保留了保租房和配售型保障房用地的供给额度，而暂停了其他保障类（城更、旧改等）住宅用地的供应计划（2024年计划供应250-300万平方米）。

分城市能级来看，仅二线城市保障性住房用地供应占比有所提升，由22%增长5个百分点至27%，一线、三四线占比均有所下降，分别降低了9个和5个百分点。值得注意的是，尽管一线城市占比下滑，但仍以42%的绝对占比稳居首位。这一现象可从两方面解读：一方面，一线城市拥有着大量的外来人口，面对高房价和来自二线城市的人才竞争，对于建设保障性住房的需求更为迫切；另一方面，一线城市相对健康的库存指标，以及更高的地价水平，也使其较难找到大量合适的闲置用地或存量住宅，用于补充增量土地中的保障房用地规模。

03

预供地规模同比下降近半控量提质稳信心

在精准供地政策与增存挂钩机制的双重引导下，各能级城市因地制宜推进供地模式优化，在预供地公告方面，2025年初各能级城市积极缩减供应规模，并提高供应质量，意在提振市场信心。

1.预供地总体规模缩减47%，一线城市韧性凸显

2025年一季度，全国预供地总建筑面积同比下降47%，用地面积减少38%，延续了2023年以来的收缩趋势。“增存挂钩”机制、“以人定地”供地原则在2025年得到了深化落实。

具体分城市能级来看：

一线城市“缩量提质”：供应建面下降74%，主要是由于2025年广州预供地节奏明显放缓，一季度新增预供地公告仅3幅宅地，较2024年同期下降超过九成，北京下降27%，上海上升13%。2025年，北京、上海仍在继续加强核心优质区域的土地供应比例，实现社会效益与土地价值的平衡。如2025年初上海平均供地容积率从1.87下降至1.78，北京也从1.53下降至1.45，进一步提高了优质地块供应占比。极少数高容积率项目也均为城市核心地块，典型案例如上海虹口区一宗容积率3.95的宅地，于2月拍出近四成的高溢价率。

二线城市“增减分化”：整体预供应建面平均回落42%，城市间明显分化，大部分城市因库存调整和稳市场需求而出现回落，杭州、天津、青岛等2024年市场表现较好的城市亦在其列。仅少部分城市如合肥、长春、厦门等城市，因上年基数较低，或城市发展需求，预供地规模不降反增。

值得注意的是，二线城市预供地平均供地容积率达到2.2，为各能级城市最高（一线城市1.85、三线城市2.07）。虽然近年来“低密度高品质”已在新房市场蔚然成风，但是受城镇住宅用地指标限制以及板块库存压力影响，二线城市优质低密土地储备有限，其中旧改板块的土地储备更是难以实现2.0以下的容积率。除苏州、南京等预供地集中在外围板块的城市之外，2/3的城市平均容积率仍在2.0以上，譬如频频拍出高溢价宅地的杭州也达到了2.2，典型如成都、西安平均容积率均达到了2.5以上。

三四线城市“主动出清”：预供地建面同比下降43%，较2024年少了6277万平方米，其中半数城市跌幅超50%。部分城市在年初暂停宅地供应，以此充分利用2025年地方债务上限的增量空间，积极响应财政部严控地方政府隐性债务政策，并为城市存量地再利用腾挪发展空间。

2.三四线加快预公告节奏，预期管理强化市场信心（略）

3.重点城市预供地控量提质成主流，量增城市均保持低规模（略）

04

核心城市引领2025年地市回暖加快构建行业发展新模式

2025年初，地方政府延续了近年以来的施政思路：供给侧进一步缩量提质，增加核心板块优质低密宅地的供应力度，同时配合存量土地收储、限贷放松、税费减免、购房补助等政策拉升需求预期。得益于中央和地方主管部门的持续积极调整，一季度土地市场迎来了理想的积极信号：全国月度土地溢价率时隔44个月重回10%以上，核心城市热度领跑，二线城市溢价率同比提升14个百分点至21%，京沪杭蓉等地频现总价超50亿元、溢价率超100%的地王现象。土拍热度指标的率先反弹，反映了房企对确定性投资机会的青睐，也是稳市场政策迎来积极成效、加快构建行业发展新模式的体现。

1.土拍热度迎来企稳拐点，时隔三年月度溢价率再超10%

市场热度方面，得益于地方主管部门在供地规模和结构方面的积极调控，进一步增加优质地块的供应占比，年初土拍溢价率大幅攀升，2025年2月平均溢价率11.4%，较上月再度增加了4.7个百分点。而上一次全国月度溢价率突破10%，还是2021年的7月。

上海、杭州、成都、苏州等多地均有高总价高溢价地块拍出，在2月成交金额TOP10城市中，有6个城市平均溢价率超过10%。多宗地块刷新了地价纪录，典型如杭州城东新城，5天内两次刷新板块地价纪录；郑州金水区一宗宅地拍出了87%的溢价率，创近三年以来溢价率新高；而上海在月末协议出让静安的高品质袖珍地块，更是以16万元/平方米的单价刷新全国地价纪录。

2.土地市场率先反弹，是近年以来稳市场成效的显性表达（略）

3.核心城市领涨，土拍高热逻辑已不同于上一扩张周期（略）

4.热度从核心城市逐步扩散，更多城市优质板块迎来多点开花（略）

05

供地规模与节奏愈加合理推动房地产供求关系加速修复

随着2025年初土地市场的率先升温，行业如期迈出了达成供求新平衡，构建发展新模式的第一步。本轮土地市场热度升温的根本原因，一方面在于供给侧缩量提质，有效控制新增供地规模，另一方面在于积极盘活库存，以及减少地方财政对土地市场的依赖，大大增强了需求端的未来预期，以及企业端的投资热情。在政策、市场、企业三方面合力下，2025年土地市场正在迎来更多积极信号：

土地财政依赖度降至历史性低位，促进供求关系加快修复

自2021年下半年土地市场进入调整周期以来，全国土地成交规模年均下降22%，至2025年一季度，土地年化交易量已不足2020年高点的40%。与此同时，地方财政结构加速转型：2025年土地出让收入占地方基金本级收入比重连续三年下降，从2022年的72%下降至2025年的50%，中央转移支付和专项债规模则转而成为地方财力的重要支撑。

地方财政预算结构的优化，缓解了地方财政对土地市场的过度依赖，既加快了地方收储闲置用地和存量项目的能力，也为2025年继续控制土地供应规模提供了有利条件。2025年一季度，全国土地成交建面仅为商品房成交量的58%，行业去库存规模达1亿平方米。行业去库存脚步明显加快。

主动收缩宅地供应规模，核心城市降容提质

面对行业库存压力，地方政府供地策略呈现两大特征：一是总量持续收缩，2025年宅地供应计划同比下降20%，二线城市以31%的降幅领跑；二是结构优化加速，核心城市通过降低容积率、聚焦优质地块实现缩量提质。随着2025年一线城市预供地平均容积率降至1.85，虹口、海淀等核心板块低密宅地频现高溢价成交。与此同时，三四线城市主动出清，超半数城市宅地预供地规模腰斩，桂林永福县、阿拉善左旗等地甚至暂停供地，以销定产的精细化调控切实落地。

供给侧率先迎来稳市场成效，土拍热度初现明确积极信号

2025年初土地溢价率时隔44个月重返10%以上，核心城市土拍热度与房企投资信心的复苏，成为市场企稳的先行信号。并且不同于上一轮周期由三四线主导的热度外溢模式，本轮回暖更多的是基于投资预期的修复，一方面，得益于一系列稳市场新政的作用，释放了一二线积压置业需求，一二线平均溢价率达到二成，远高于三四线城市；另一方面，土拍热度理性传导，在京沪杭蓉等“稳市场模范生”保持热度的同时，宁波、济南、沈阳、武汉等城市亦出现局部高热，但高热地块仍集中在这些城市的核心板块，这些地块要么是低容积率的高品质住宅，要么是自身素质突出，具有明确的发展预期。

供需再平衡提速，行业发展新模式加速成型

当前土地市场的积极变化，本质是供给侧改革与需求侧管理协同发力的成果。一方面，压缩低效供给、加快供地节奏，2025年预供地规模同比下降47%，且96%的三四线城市供地集中在未来3个月内，显著提升资源周转效率；另一方面，需求端通过降容、提标、松绑限购等政策激发改善需求，年初40个重点城市新房成交金额同比增长7.1%，为土地市场回暖提供支撑。

展望未来，2025年初土地市场的结构性回暖正在为行业复苏带来更多信心。随着核心城市地价升温效应向销售端传导，以及城中村改造工作的继续推进，房地产行业有望在2025年下半年迎来更广泛的企稳信号。但当前三四线城市库存去化周期仍处高位，地方债务压力、存量用地盘活效率等问题仍需政策持续护航。当土地市场的量质双优转型、开发库存的土地收储、新房市场的企稳回升形成共振合力，与企业和购房者的预期改善同步，房地产市场也将迎来进入理想中的发展新模式。（来源：克而瑞地产研究）

文章来源:克而瑞