公司治理监督模式的演进及其趋势

本文原本是发表于《董事会》杂志2024年第9期的《监事会、审计委员会与公司监督》的前半部分，意在通过公司监督制度的产生和演进来说明新《公司法》关于监事会和审计委员会新规定的历史和现实原因，并从这些演进过程和趋势中找到对我们自己的启示。因篇幅的原因，上文在发表时删除了这部分，现稍作修改后单独成篇。本文讨论的“模式”就是公司治理的模式，因重点是“监督”，故称为“公司治理监督模式”。

监事会制度的起源及英国的审计人模式

对公司运作进行监督的历史几乎与公司的历史一样长，这很好理解。公司的重要特征就是所有权与控制权（经营权）分离，公司的出资者向公司出资是希望得到最大的回报，他们不会只管出资而不问公司的运作情况，对公司的运作进行监督是公司出资者天然的需求。通常认为监事会制度起源于荷兰东印度公司。成立于1602年的荷兰东印度公司由荷兰6个城市的早期公司联合组成，公司成立后这6个城市的早期公司便成为公司的6个分部。公司成立之初共有76位董事，基本上都是那些早期公司的董事。有些董事去世后没有再任命新人选，后来董事席位数就保持在60人。对于公司经营决策，由董事中推选出的17位重要董事开会做出，该会议被称为“十七人会议”。十七人会议下设财务、监察、财产管理、舾装、通信等委员会，由出身各商部的董事具体负责。其中的监察，也称为簿籍检查，就是进行以查账为主的监督工作。1623年章程修订时，增设了由主要股东组成的3个委员会，第一个就是财务委员会，由全体股东选举产生，负责与董事一起审查公司账目，每4年运作一次。

英国1862年公司法确立了公司的审计人（也被译为监察人、监事）制度，有些学者认为这是公司监事制度的正式起点。

在此之前，英国公司法虽然也提到“账簿和报表须经公司的监事的审查”“执行审计业务的监事由股东大会选举产生”，但由于担任审计人员的监事并不都是精通账务的专家，监督效果始终不如人意。同时，尽管相关法案规定允许监事聘请会计师协助工作，但19世纪中叶以前的会计师都未经统一考试，审计技术并不熟练，且其业务范围涉及破产事务、清算事务、信托事务、保险事务和会计事务，与法律事务关系密切，单就会计事务来说，也仅限于公司账簿记录和决算事务，以及检查、修正有争议的账簿记录的事务。

1862年的公司法相对改善了这一缺陷，强调“监事在办理审计业务时可用公司的费用聘请会计师或其他人员”以及“监事不再必须是公司的股东”，这表明会计师审计的地位得到巩固，因而1862年的公司法又以“会计师的朋友”而闻名。审计人的职责主要是对公司财务进行审计，审计人也有权代表公司对董事、高管等相关主体提起诉讼。虽然之后英国的公司法历经多次修改和补充，但由审计人来执行公司审计这一点始终未变。审计人由股东大会或董事会任命，但必须具备公司法所要求的任职资格，1948年公司法更将具有特许会计师资格作为审计人的必备条件。

可以看出，早期英国公司中的监事主要承担对公司内部账务的审计监督，并且其独立性和专业性在实践的发展中越发受到重视，这与随后的独立董事制度是一脉相承的。

美国的独立董事和审计委员会模式

独立董事制度发端于美国。早期美国公司中并没有独立董事制度，董事会作为公司业务执行机构的同时，兼具监督职能。20世纪70年代，频繁出现的股份公司董事会操纵贿赂的丑闻，使得美国民众对这种“董事会自己监督自己”的治理模式产生了质疑。为了改变这一状况，1978年，经美国证券交易委员会批准，纽约证券交易所引入一项新条例，要求本国的每家上市公司“在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会，这些独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系”。由此，独立董事制度应运而生。

20世纪90年代，随着公司治理中股东大会无机能化趋势加剧、董事会功能弱化，以及市场选择机制和评价体系的形成与完善，英国和美国掀起了一场公司治理中的“独立董事革命”。1991年英国财务报告委员会、伦敦证券交易所和会计专业委员会联合成立委员会，发布卡德伯利报告，建议应该要求董事会至少要有3名非执行董事，其中的2名必须是独立的。该委员会还在1992年颁布了《上市公司最佳行为守则》，对上市公司董事会的构成作出了“董事会应该包括具有足够才能、足够数量、其观点能对董事会决策起重大影响的非执行董事”的规定，并且伦敦交易所要求上市公司在年度财务报告中披露他们是否遵守了守则的规定。

在独立董事制度的基础上，1940年，美国证监会建议由独立的外部董事例如审计委员会任命审计师和协商有关审计事宜。1967年，美国注册会计师协会建议所有的股份公司必须设立由非执行董事组成的审计委员会。1977年，经美国证监会批准，纽约证券交易所发布了一项新条例，要求美国的上市公司在不迟于1978年6月30日前，设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会。

德国双层制模式下的监督委员会

双层制模式（又称“垂直二元制”）的公司治理结构，以德国公司法为代表。德国的股份公司实行双层委员会制，即公司设立监督委员会和管理委员会两个委员会。

监督委员会成员由股东选举的股东代表和由雇员选举的雇员代表（也可能还有由工会选举的工会代表）组成。监督委员会的职责包括任命、罢免和监督管理委员会成员，对管理委员会业绩进行评估，决定管理委员会成员的薪酬，决定公司的经营方针，审议管理委员会提交审议的事项，检查公司的业务和财务，聘请职业性机构（会计师事务所）对公司进行审计等。

管理委员会的全部成员均由监督委员会任命且需与监督委员会签订合约，每个成员都有具体的职责。管理委员会负责公司的经营管理，向监督委员会负责并向其报告工作，重大事项须取得监督委员会的同意。管理委员会实行集体领导，但公司章程可以规定，当同意票与反对票相同时，管理委员会主席有最终决定权（不包括涉及职工利益的事项）；对多数人同意的提案，管理委员会主席有一票否决权。

从以上描述看，德国公司的监督委员会与管理委员会分别与全球大部分国家的董事会和经理层很相似，监督委员会相当于董事会，管理委员会相当于经理层，国际上也普遍是这么看待的。例如，《G20/OECD公司治理原则》（2015）说明，该原则中所用“董事会”一词旨在包括各国不同结构模式下的董事会。在某些国家实行的典型双层委员会制度中，该原则所用的“董事会”系指“监督委员会”，而“关键高管”系指“管理委员会”。其与我国的董事会和经理层相比，相似度也是极高的。相差稍大一点的是，德国的经理层采用委员会的形式，而我们是总经理负责制；德国有管理委员会主席最终决定权和一票否决权等安排，我国大部分公司也有总经理办公会一类的安排。

奥地利、丹麦、荷兰、卢森堡、法国、芬兰等欧洲大陆国家中，许多股份公司也采用德国的这种双委员会制，因其管理委员会属于监督委员会之下的一层，有学者也把这种模式称为“双层委员会制”或“垂直二元制”。

日本监事会、独立董事的并存与选择

日本最初的商法典制定于1890年，被称为“旧商法典”，其中的监事会制度基本上直接继受了由德国人Roesler于1884年起草的商法草案。该商法公布后，因被指责抄袭外国法、不适合日本国情而遭到反对，并未实际施行，只是将其中部分内容以单行法的形式实施。因此，1899年公布的“新商法典”通常被视为日本的首部商法。

“新商法典”规定，公司设董事和监事，监事必须从股东中选任，其主要职责是审查财务会计报表等董事向股东会提交的材料，并向股东会陈述意见，监督范围包括会计监督和业务监督。但“新商法典”颁布后，日本在监事制度的实践上，却与立法的最初意愿渐行渐远。当时日本企业的资本和经营尚未分离，形式上由股东会选任但实际上是由董事会认可的监事根本没有监督的能力和渠道，其中以1909年“日糖事件”中大日本制糖株式会社违法违规至破产而监事未采取任何行动的案例最为典型。该法后来进行过多次修改，1911年取消了监事必须从股东中选任的规定。

二战后，日本受GHQ（盟军总司令部）的管制，在很多方面模仿美国的制度，企业也逐步实现经营与所有的分离。1950年商法修改时引入了董事会制度（此前只有董事而无董事会），赋予董事会业务监督权，监事仅保留了会计监督，但此举并未有效解决监督乏力的状况。1974年商法修改时再次将业务监督纳入监事的监督范围，但独立董事制度依然保留，同时将监事的业务监督限定在合法性（健全性）监督上，而对于合理性（妥当性）监督则限定在显著不当的范围内。这样，监事会与独立董事并存的监督成为日本公司治理模式的一个显著特色。

尽管日本商法从1974年的修改起，一直在从法律上强化监事的监督，但总体上效果不好，特别是20世纪90年代初期接连发生了几起重大不法经营、不当经营事件，令投资者及社会失望。公众普遍认为，问题不在于法律给监事多大权力，而在于监事是否能够充分行使这些权力履行好监督职责；而监事基本上从公司内部产生，则是他们监督不力的主要原因。于是，1993年日本再次对商法特例法进行了修改，一是要求大公司必须有一人以上的外部监事，且外部监事应当具有法律所要求的独立性；二是大公司的监事不得少于三人；三是大公司或准大公司必须组建监事会，监事会由全体监事组成。此次修改目的不在于强化监事权限，而在于提高监事的独立性以及通过有组织的监察提高监督实效。但是，大公司不法经营、不当经营问题仍很突出。

2001年商法修改时，从多个方面再次强化了监事制度，其中之一是将外部监事人数增加到半数以上，并且对其独立性提出了更高要求。2002年商法修改是自1950年以来最大的一次修改，对日本监事会制度而言也是一次革命性的变革。此次修改引入了美国“一元制”治理结构：大公司和准大公司可以选择设监事会，也可以选择不设；如果选择不设监事会，则董事会内部必须设提名委员会（日语汉字“指名委员会”）、薪酬委员会（日语汉字“报酬委员会”）和监察委员会（日语汉字“监查委员会”，或译为审计委员会），各委员会须由至少三名董事组成，且半数以上应为外部董事。董事会设委员会的公司，不得再设独立于董事会的监事会（监事）。这实际上是“二选一”，即选择设委员会或者设监事会。按对这两种模式的不同选择，公司被归类为委员会制公司和监事会制公司。

我国公司监督制度的演变

由于历史原因，我国早期在公司制度上的设计总体上以日本为参照。无论是1904年《钦定大清商律（公司律）》，1914年《公司条例》，还是1929年公司法，有关监察人、监事会的规定都与日本的相关法律规定相近。特别是1914年《公司条例》明显借鉴了日本1899年“新商法典”第二编，包括“监察人”这个名称都直接来自日文；而此后历次制定的相关法律又与前面的法律有着明显的承袭关系。

而早期在监督的实际效果上，我们也经历了同日本相似的情况，即监察人独立性不够、专业性不高，监督效果不如人意等。社会普遍认为，监察人制度效果不好的主要原因，一是监察人缺乏独立性，二是监察人缺乏专业性，而这两者正是注册会计师的长项。许多人士建议在公司监督中引进会计师制度，甚至建议用会计师制度取代监察人制度。在工商界、会计界等人士及社会团体的推动下，相关法律逐步确立了会计师制度。

1929年12月，南京国民政府在1914年《公司条例》的基础上，参酌德法等国公司立法制定的公司法颁布。其中规定：“监察人得代表公司委托会计师，将董事会造就之各种表册核对簿据，调查实况报告其意见于董事会。”而南京国民政府于1929年3月颁布的会计师章程规定：“凡无限公司以外之一切公司每届结账应呈报工商部之各种营业书表均应由会计师出具审核证明书”，确立了注册会计师对除无限公司之外的所有公司的强制审计制度。1929年公司法在大陆地区一直适用到1949年中华人民共和国成立为止，在我国台湾地区沿用至今，其间虽历经多次修改，但关于公司监察人及注册会计师强制审计的规定并无太大变化。

我国于1993年12月颁布的第一部《中华人民共和国公司法》坚持监事会模式，规定公司设置与董事会平行的监事会，监事会与股东大会、董事会通常被称为“三会”。监事会成员中除职工代表外由股东会选举，监事会向股东大会报告工作，监事会享有财务监督权、对董事、高管的监督权等内容广泛的监督权。该法自1994年7月1日起施行以来，直到2023年修订前的近30年间，监事会的作用总体上发挥不好，对监事会废留的争议也一直未断我国从1997年开始引进独立董事制度。2001年，中国证监会通过发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》的方式，在上市公司中强制实行独立董事制度。上市公司设立独立董事后，很多公司在董事会中设立了审计委员会。独立董事制度随后被纳入2005年修订出台的公司法。此后，监管部门和自律协会相继对独立董事制度进行了补充和完善。2018年9月发布的修订后的《上市公司治理准则》将审计委员会确定为上市公司必设机构。这样，对上市公司而言，存在监事会与独立董事、审计委员会并存的模式；对于其他非上市公司，监事会是必设机构，也有不少公司在董事会设置审计委员会（其中央企董事会试点企业、建立规范董事会企业审计委员会是必设机构）。2023年修订的新《公司法》对监事会、董事会审计委员会的设置作出了“二选一”的规定，且明确规定国家独资公司不再设置监事会或监事,在董事会中设置由董事组成的审计委员会。2024年12月27日，中国证监会发布《上市公司章程指引（修订草案征求意见稿）》，明确上市公司须在章程中规定董事会设置审计委员会，行使监事会的法定职权，不再设监事会。

全球公司治理模式一般按照是否设置两个层级的委员会，分为“双层制”和“单层制”，且以英美为单层制的典型代表，德国为双层制的典型代表。由于东亚的日本、中国、韩国实行设置平行于董事会的监事会(监事)的制度（中国、韩国的制度均来源于日本），又把英美这种模式称为“一元制”，把德国和日中韩这两种模式称为“二元制”。由于日中韩的“二元”属于同一个层级，本质上属于“单层制”。这样，“二元制”又分为德国这样的“垂直二元制”和日中韩这样的“平行二元制”。就其实质来看，日中韩的“平行二元制”与英美的“一元制”更接近，与德国的“二元制”差别更大。如上所述，全球公司治理制度演变到现在，不论何种模式，各国都引入了注册会计师审计制度，都引入了独立董事制度，都引入了审计委员会制度。在实行“双层制”的德国等国家，也可以选择“单层制”；在实行“平行二元制”的日中韩，也都可以选择“一元制”。我国的上市公司和国有独资公司一律实行“一元制”，不再设置监事会。总的来看，设置独立董事和董事会审计委员会、不设监事会，已经成为全球公司治理的主流模式。

综合上述内容，我们可以发现，对公司的运作进行监督是必须的，这是由公司这种企业形式的特征所决定的。因此，不论在何地，只要产生了公司，就一定会有对公司运作的监督。虽然由于“国情”等某些原因，各国的公司治理监督模式不尽相同，但可以明显看出它们之间存在着某种承袭或借鉴的关系，而且各个国家公司治理监督模式都在不断地发展演进。制度变化的原因都是因为客观环境的变化和原来的制度存在某种缺陷，其中大多数重大修改都是由一些重大丑闻驱动的。由于公司的特征和人性是基本相同的，各国的制度在修改过程中都会借鉴别国的经验和教训，这就使得全球各国的公司治理制度在不断趋同。总的来看，这种趋同的趋势越来越明显。各国修改制度的方向当然是为了让制度更优，而评判制度优劣的标准应当是成本效益原则，即以适当的成本实现更有效的监督。我国公司治理监督制度的演进也是顺应了这种趋势，这种趋势也是我们未来不断完善制度的一个重要方向。

作者系中国上市公司协会学术顾问委员会委员、独立董事委员会委员，北京交通大学经管学院兼职教授，北京上市公司协会原秘书长，中国铁建原董秘、新闻发言人