扣押没收的虚拟货币，政府如何处置？

从监管角度来看，加密货币的非合法性在我国由来已久，在法律判决中，我国通常秉持尊重财产属性但不越过合法属性的原则，加密资产交易不受法律保护。尽管不受保护，但在我国庞大的人口基数与复杂的治理环境下，从网络欺诈到洗钱和非法赌博中查处的加密货币，却是在日益攀升。

区块链安全公司外管局的数据显示，2023年加密货币相关犯罪涉案金额激增10倍，达到4307亿元人民币，约合590亿美元。最高检察院表示，去年中国起诉了303名涉嫌加密货币相关洗钱的人员。基于以上背景，截至目前，我国地方政府持有约15000枚比特币，价值14亿美元，是全球第14大比特币持有者。

最为典型的案例就是2019年轰动一时的PlusToken，这也是我国迄今为止的最大规模的虚拟货币传销犯案，据当时公安部的披露，该案系公安机关侦破的首起以比特币等数字货币为交易媒介的网络传销案，涉及参与人员200余万人，层级关系多达3000余层，涉案数字货币总值逾400亿元。从数额来看，PlusToken所持有的比特币高达50万枚，ETH超过925万枚，还拥有狗狗币110.6亿枚，莱特币184.77万枚等一众主流货币。

既有查缴，必有处置。面对如此庞大的查获数量与现有的价格，对于地区政府甚至是国家而言，都已是不菲的一笔收入。与之对应的现实背景是近年来地区政府居高不下的债务率，根据财政部披露的数据，截至2025年3月末，全国地方政府债务余额501650亿元。其中，一般债务170225亿元，专项债务331425亿元；政府债券500046亿元，非政府债券形式存量政府债务1604亿元。截至2025年3月末，地方政府债券剩余平均年限10年。隐性债务化解政策显著降低了短期偿债压力，但部分地区总债务率仍超500%，显示出我国地方政府沉重的债务负担。

问题也油然而生，化债需要钱，卖币能得钱，那么，地方政府能否出售加密货币来增加收入并进一步实现化债？‌‌

实际上，此种做法在国际上早有先例。在美国当局展现出以比特币作为储备的决心之前，全球也曾对美国所可能采取的卖币化债表示怀疑，毕竟美国政府现有比特币20万枚，以9.4万美元的市价来看，仅比特币持有金额就可达190亿美元，在此之前，根据3月6日发布的白宫概况说明，在过去的十年中，美国联邦政府以3.66亿美元的价格出售大约19.5万枚比特币，平均出售价格为14736美元。按当前价格计算，美国政府因过早出售比特币已损失约 161.4 亿美元。就在今年1月，美国司法部出售丝绸之路扣押的65亿美元比特币时，一度引发市场恐慌。

卖币虽然普遍，但从我国来看，针对扣押代币的出售仍然没有完整且清晰的处理路径，一个典型的例子是，直到如今，市场仍不明Plus token持有的比特币处置情况，今年2月，CryptoQuant首席执行官Ki Young Ju曾提到，中国当局已经出售了PlusToken中查获的现价约200亿美元的比特币，这一消息在市场上引发热议。

回到现实来看，中国政府售币也颇为普遍，尽管处置手段相对模糊，但司法机关在处置虚拟货币时，普遍倾向于委托专业的第三方机构进行清算和变现，政企合作是常见路径。根据外媒路透社的报道，我国地方政府一直在利用私营公司出售查获的数字货币，以变现填补因经济放缓而紧张的国库，路透社表示，总部位于深圳的科技公司“Jiafenxiang”自2018年成立以来，已代表中国江苏省徐州市、华安市和泰州市等地方政府在境外市场出售了价值超过30亿元人民币的加密货币。实际上，从数据来看，我国地方罚没收入的确有所增长，官方公共预算数据显示，2023 年，地方政府罚没收入达到创纪录的3780亿元人民币，五年内增长65%，这与加密货币也存在一定关联。

然而，根据《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，在我国目前法律法规中，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，尽管未明确禁止个人持有加密货币，但实体参与虚拟货币相关投资交易活动是受到严格管控的，此种变现或兑换方式显然与现有监管理念相悖。中南财经政法大学教授陈实就表示，这种处置“是一种权宜之计，严格来说，并不完全符合中国目前对加密货币交易的禁令”。

在此背景下，在实际处置模式而言，境外实体的引入不可避免。援引知恒（上海）律师事务所刘正要律师的观点，现有行政处置方式通常有以下四种，一是境内+境外联合处置模式，即由境内代处置公司与司法机关/嫌疑人签订委托合同后，再委托境外的处置主体进行实质的处置。二是境内与境外的自由贸易区进行处置，该种处置方式通常以拍卖的形式进行，有处置需求的司法机关在和处置公司签订合同后，需要带着虚拟货币到公司注册地（即贸易区内）进行实际的拍卖，价高者得。三是通过境外银行进行处置，境外银行具有虚拟资产与法币兑换的资质，兑换后转入境内。四是由境外虚拟货币发行方回收虚拟货币变现处置，执法机关和虚拟货币发行方协商处置罚没的虚拟货币，由发行方回收，且回收价不低于虚拟货币价值的80%。

核心来看，现行处置方式，无论是通过第三方公司交易还是转委托境外公司变现，均存在合规性风险，包括但不限于职务犯罪、违反禁止虚拟货币炒作政策、外汇管理规定等。对此，我国法律界也正在探索更为完善的监管机制。

根据路透社的披露，在不久前举办的一次研讨会中，律师们、高级法官和警方三者正在联合讨论关于罚没加密货币处置规则的修改。此次研讨会是近几个月举行的多场研讨会之一，对所有建议开放，但不保证一定会实施。与会者和市场参与者表示，各方已接近达成共识，认为有必要允许司法机构将加密货币认定为资产，并制定统一的程序来处置被扣押的虚拟货币。

当然，针对扣押资产如何处置更具经济效益，实现利益最大化，市场上也有不同的观点，目前，场内出售论、政府转让论以及集权管理论是最常见的三种观点。场内出售论，指的是在香港虚拟资产交易合法合规的背景下，通过香港虚拟资产交易所进行合作与售卖，此举不仅效率更高，且还可变相推动香港虚拟资产的发展。

政府转让论就更为直接，内地政府将持有虚拟货币转让给香港政府，或者效仿香港境内的ETF，依托基金与资管公司将虚拟资产打包，从而构建ETF挂牌在香港售卖，又或者在香港设立加密货币主权基金。三即集权管理，正如美国政府当前的举措，设立类似战略储备，北京市盈科律师事务所高级合伙人郭志浩律师认为有必要建设国家级处置体系，表示中国央行更有能力处理加密货币，应该将其出售到海外，或者像特朗普计划的那样，用扣押的代币建立加密储备。HashKey联合首席执行官鲁海洋也认同这一看法，其表示，中国或许可以借鉴特朗普的做法，将没收的比特币作为战略储备，由中央政府整合资产处置，他建议，中央政府可以整合资产处置，而不是在市级和省级层面进行处理。

从可行性来看，场内出售相较其他两种方式更接近于现实，转让看似可行，但实则在利益分配方面存在巨大隐患，转让同时涉及变现时机与市场风险的把控，期容易产生利益方间的矛盾。而ETF的标的也需符合境内法律，部分ETF甚至需要链接内地用户，存在灰色地带与法律风险。集权管理的实施，如承认比特币作为储备，这其中隐含意义是确认其合法性，这对于现行法规而言无疑是巨大的挑战，不论是出于政策一贯性亦或是法律威慑，采用概率均以低论。

实际上，虚拟资产的财产属性意味着其处置很难由单一部门或特定机构统一管理，原因是涉及财政归属问题，此类案件具备明显的属地性质，即便是事权财权更高级别的政府，也难以直接入手操作基层地方的案件，这其中亦存在一定的历史原因。

总体而言，地方政府出售虚拟货币以充实地方财政，早已有迹可循，秘密处置也已然是一种相对公开的秘密，并逐渐形成了约定俗成的做法。但该种做法与现有法规存在明显冲突，这也是为何我国虚拟货币监管逐渐从控行为向优处置方向延伸完善。从处置模式而言，从单纯的向第三方卖币到引入代处置实体再到境内境外联合处置，我国虚拟货币处置模式已然经历数轮迭代，但仍未形成清晰、透明、高效的规范化流程。未来，针对这一空白，我国极有可能进一步推动法律法规的优化，可以预见，从分散处置到规范操作已成趋势，在此类需求下或有一定概率会出现专门处置虚拟资产的牌照许可制度。

参考文献：

https://mp.weixin.qq.com/s/W0WcHG1foZ1VWmlkjkVdYA

https://www.reuters.com/world/china/china-debates-how-handle-criminal-crypto-cache-2025-04-15/

https://mp.weixin.qq.com/s/ottnYHK_MBgnULvayTkUdg

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