瞭望 | 求解耕地占补平衡

　　项目开工之前，就在勘察设计环节形成“省地”意识；通过全域整治的方式，积少成多地增加耕地；在增减之间理顺占与补的关系……多地通过多模式探索，有效增加耕地面积

　　后备资源数量不足、质量不高已成多地共性问题，有的地方耕地开发难度大、可持续利用率低，有的地方仅凭卫星图片判断地类属性，地类分歧尚未得到有效解决

　　警惕项目建设的“显性占用”和景观园林的“隐性占用”，进一步完善耕地保护责任监督制度，避免过度占用耕地

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者

　　粮食安全是战略问题，保障国家粮食安全的根本在耕地。在严守耕地红线，确保粮食安全和农产品供给的背景下，保证充足的耕地后备资源尤为重要。

　　近期，《瞭望》新闻周刊记者在山西、黑龙江、海南、湖南等地采访了解到，各地通过科学勘测减少耕地占用、以垦造等方式增加耕地、坚持“以补定占”实现占补平衡等探索，在全域范围内做好土地综合整治，理顺耕地占补关系，取得一定成效。

　　同时，“十四五”期间重点项目用地仍然面临结构性矛盾，存在耕地后备资源数量不足、质量不高、区域失衡等问题。受访的基层人士建议，求解耕地占补平衡难题，需要通过科学合理规划、拓宽补充渠道、打通政策梗阻等举措，综合施策、增管齐下，确保耕地可持续利用。

在湖南省益阳市南县浪拔湖镇集中育秧中心，村民在秧田里劳作（2025年4月2日摄） 陈思汗摄 / 本刊

　　树立“省地”意识理顺关系

　　项目开工之前，就在勘察设计环节形成“省地”意识；通过全域整治的方式，积少成多地增加耕地；在增减之间理顺占与补的关系……目前，在规范项目建设用地、增加耕地后备资源等方面，多地通过多模式探索，有效增加耕地面积。

　　通过设计和勘察“省地”。在项目选址环节，多地采取更科学的技术手段、更优化的论证方案等，更好地避让永久基本农田。

　　2017年以来，广西壮族自治区自然资源厅组织论证完成永久基本农田占用补划方案的建设项目300多个。通过优化选址论证，采用科学合理的工程技术措施，减少项目占用永久基本农田超1万亩。

　　用地总面积3290亩的安化抽水蓄能电站项目，位于湖南省益阳市安化县仙溪镇九龙溪沿线。当地将原本选址地势较为平坦、耕地和永久基本农田集中连片区域的项目生产生活区和开关站区，定址到周边山体区域，完全避让永久基本农田。益阳市自然资源和规划局局长龚悟云说，通过科学的勘测手段和周密设计，仅这一项目最终就节约耕地680亩。

　　做好综合整治实现“增地”。多地通过垦造、鼓励社会资本参与土地整治等方式，挖掘潜在资源，拓宽耕地补充渠道。

　　益阳市赫山区兰溪镇于2021年被列入自然资源部乡镇全域土地综合整治试点名单。当地通过平整零碎土地、配套沟渠灌溉设施等方式，将坑塘、荒地等开发为水田和旱地，全区累计新增耕地0.27万亩。

　　山西省自然资源厅耕地保护处处长刘闯说，山西着眼拓宽耕地补充来源，统筹实施全域土地综合整治和新一轮耕地开发基金项目，特别是针对乡村全面振兴发展空间不足、耕地占补平衡压力较大等实际，2024年全省垦造耕地10万亩以上。

　　山西省河津市自然资源局副局长郝旭红说，近年来山西省出台政策鼓励引导社会资本参与土地整治，河津市已实现投资多元化和项目实施多样化。河津市小梁乡胡家堡等4村，通过社会资本参与的方式，新增耕地80多公顷。

　　在增减之间理顺“占补关系”。多地根据补充耕地能力，统筹安排占用耕地项目建设时序，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

　　湖南省自然资源厅耕地保护处处长李建国说，湖南已实现全省耕地保护“一张图”管理，坚持“以补定占”，将县域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，将非农建设、农业结构调整、造林种树等耕地占用类别统一纳入占补平衡管理，并推动重大项目临时用地及时复垦，分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕。

　　黑龙江省大庆市在供地前均编制完成补充耕地方案，全部按照同等质量、同等数量补足耕地，严格落实占补平衡制度。截至2025年，大庆市累计完成17个补充耕地项目建设，实现新增耕地3.9万亩，谋划补充耕地项目18个，预计3～5年内新增耕地6.06万亩。目前大庆市耕地储备库结余指标3万亩，足够未来5年建设使用。

　　仍存结构性矛盾

　　记者采访了解到，因提前规划、建设高峰期已过等原因，“十四五”期间多地重点项目用地基本够用，但仍存结构性矛盾。后备资源数量不足、质量不高是多地共性问题，有的地方耕地开发难度大、可持续利用率低，有的地方仅凭卫星图片判断地类属性，地类分歧尚未得到有效解决。

　　结构矛盾较为突出。多地面临耕地总量充足，但补充耕地等指标区域失衡，结构性矛盾较为凸显。

　　李建国说，湖南耕地比国家下达的保护目标任务多了120多万亩，但怀化市、湘西自治州和益阳市安化县等山区面积较大的地方，保证耕地不减少并不容易，还要补过去的欠账，难度较大。

　　在海南，海口市补充耕地垦造较多，用地量也较大，总体满足发展需求；三亚、陵水垦造耕地较少，补充耕地指标需求大，需要异地购买指标；临高县、昌江县垦造耕地多，补充耕地指标需求少，需要消化存量补充耕地指标。

　　海南省土地学会理事长、海南大学国际旅游与公共管理学院副院长黄朝明说，海南省短时间内不会出现占补平衡指标短缺，但同样存在区域发展不平衡。

　　后备资源量缺质差。多地耕地后备资源有限，且多为开发难度大、质量较差的土地，给利用好后备耕地资源带来系列挑战。

　　刘闯说，山西省耕地后备资源数量有限，经过长期开发和退耕还林，剩下的多为质量差、开发难度大的土地。当前，全省宜耕耕地后备资源537.03万亩，主要位于坡度15°到25°之间，占全省耕地后备资源总面积的55%左右。

　　湖南省某区一名林业局副局长说，全区“三调”之后调整了几十万亩林地作为耕地后备资源，这些林地过去大多是山上的老油茶林。由于这些耕地资源绝大多数位于山上，开垦成本每亩起码要1万元，加上农机上不去，届时种植农作物或粮食的耕种成本将相对较高。

　　部分后备资源存在争议。部分地方根据卫星照片认定土地性质，但卫片执法在执行过程中仍存在不精准之处，给后备耕地资源认定带来争议。

　　北方某市自然资源局一名工作人员借助卫星照片向记者展示“二调”和“三调”对土地性质认定的变化。在这张图片中，原来“二调”认定为村庄的地方，在“三调”时被认定为耕地。

　　自然资源部门已针对此问题进行了一些调整，在编制国土空间规划时，在“三调”中被调为耕地的农村宅基地作为过渡地类进行标注，实际上已经赋予了其建设用地的属性。

　　该市一名受访者说，除了农村宅基地外，自然资源部门曾经发过证书的一些建设用地，比如乡村小学也存在争议。学校撤并、校园闲置后，农民在原址种了庄稼，由于“三调”是现状调查，因此会被认定为耕地。

　　“增管齐下”平衡占补

　　土地是不可再生资源，耕地在短期内不可能显著增加，在坚守耕地红线和保证建设用地的双重压力下，基层建议需从盘活存量资源、完善监管体系、调整结构性矛盾等方面，破解耕地占补平衡的难题。

　　充分用好存量建设用地。盘活低效未利用地，优先用于项目建设用地，同时将低效闲置用地改为耕地，拓宽耕地资源的来源路径。

　　贵州省遵义市自然资源局有关负责人说，遵义的后备耕地资源较为匮乏，仅覆盖“十四五”和部分“十五五”时期发展所需，建议充分利用好存量建设用地，招商引资项目落地时，尽量落到批而未供的土地上，通过集约化用地和盘活存量用地，降低新增建设项目的占用耕地比例。

　　同时，应积极推进批量增加耕地。例如，湖南省目前在洞庭湖区开展提质扩面批量增加耕地工程建设，工程完成后，预计将增加耕地25.23万亩。

　　受访者认为，应开展耕地后备资源开发利用规划编制，与国土空间规划及其相关专项规划相衔接，按时有序开发。利用土地整治和土地复垦，将未利用地、低效闲置建设用地改良为耕地，切实增加耕地储备。

　　通过严厉措施遏制“占地冲动”。警惕项目建设的“显性占用”和景观园林的“隐性占用”，进一步完善耕地保护责任监督制度，避免过度占用耕地。

　　刘闯说，建设用地对耕地的占用不可避免，但需警惕盲目的圈地热、占地热，特别是近年来开发区热占用大量耕地。应加大占用耕地的成本，提高耕地非农化成本，推动地方政府转向充分利用闲置土地和开发利用废弃地。

　　此外，杜绝耕地被景观、园林建设“隐性占用”。一些地方对生态文明建设存在认识误区，认为其就是修建景观、造林、铺草，在耕地甚至是永久基本农田上植树造绿、挖湖造景。

　　多位基层人士建议，压实各级政府及相关部门的耕地保护责任，建成涵盖耕地变化全周期实时监测与监管体系，建立耕地保护责任监督制度，形成“督察—考核—执法—审计”相结合的耕地保护监督体系。

　　通过技术手段等方式降低结构矛盾。多位受访者建议，可通过升级卫星图像技术、土壤修复技术等手段，提高部分山区耕地利用率。

　　山西省临汾市自然资源局用途管制科科长王丽萍说，部分山区除了耕地资源本身不足外，还呈现出小、散、远的分布格局，开发成本高、耕种效益低等特征。建议在国家层面升级高精度坡度图，制定符合特殊地形地貌的技术规范，为补充耕地项目报备入库提供技术支撑。

　　湖南省第三次全国土壤普查专家顾问组组长吴金水说，提高部分山区耕地的质量和利用率，可引导社会资本有序进入农业领域，有条件的地区可进行种养平衡，推广一些容易落地的土壤改良方法，并储备一批种植和修复技术。

　　吴金水说，此外，“小田变大田”是直接、快速新增耕地的做法，应出台相应政策解决其认定程序长、标准严苛、资金不足等难题。

　　（采写记者：周勉 王飞航 罗江 孙晓宇 刘智强）■