全国社会保障基金理事会原副理事长陈文辉：创投行业真正迎来了大的、新的、再生的机遇

2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称国办1号文），在行业中引发了极大的热议。

对此，2025年4月16-18日，由投中信息、投中网共同主办的第19届中国投资年会·年度峰会在中关村国际创新中心召开现场中，全国社会保障基金理事会原副理事长陈文辉，就“抓住时代机遇，推动创投基金高质量发展——兼论国办1号文对行业的影响”为主题，对国办1号文进行了详细解读。

陈文辉表示，国办1号文的发布对政府投资基金的定位更加精准化，推动了政府投资基金管理机制的优化，推动了政府投资基金的市场化运作，推动了股权投资市场退出机制的优化，同时政府投资基金的积极参与应是对社会资本的调动效应，而不是挤出效应。

以下是演讲实录，由投中网编辑整理：

各位来宾大家上午好！很高兴应投中的邀请来参加这样一次盛会。

目前最热门的一个话题是美国发起的关税战。在分析美国关税战对中国的影响时，我听到频率最高可能也是分量最重的一个词是“熬”。这次年会的主题是“分化”，把这两个词联系起来描述今天的创投行业，我觉得非常合适。也就是说，创投行业已经“熬”了几年了，那么“熬”到这个时候就开始“分化”了，注意，这里分化是一个褒义词，不是一个贬义词。分化的结果是涅槃重生，创投行业将真正地迎来大的、新的、再生的机遇。

国办1号文的深远影响

下面我谈几点个人看法。

第一，创投行业的机遇与挑战。

与银行、保险以及服务资本市场的其他机构相比，创投基金确实是金融领域非常小众的行业，但现在却被赋予了非常高的关注度和重视度，为什么会这样？就是因为整个经济社会发展到现在，新质生产力特别是科技的产业化在里面起着非常、非常重要的作用。

近年来，中央提出“五篇大文章”，科技金融摆在了第一位。但传统的金融服务于科技企业，特别是初创企业还是存在较大难度的。比如商业银行，对大规模开展科技投资业务，说实话是有一定焦虑的。我觉得这里有一个金融服务模式转变的问题，股权投资基金正是金融服务科技创新的新形式。

创投是一项鼓励创新、允许试错、宽容失败的制度性保证。所以，在党的二十届三中全会、中央金融工作会议等高级别会议上，专门提到了风险投资和股权融资。中央政府也发布了一系列鼓励创投行业发展的文件，例如2024年发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》，今年初发布的国办1号文以及近期国办发布的《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》等，由此可见，党中央正以前所未有的重视程度大力推动创投行业高质量发展。

当然，当前行业发展的困难也有很多，“分化”往往是从这样的阶段开始。

第二，政府投资基金是当前我国创投市场的重要组成。

政府投资基金在当前经济环境下的重要性日益凸显。由于市场资金供给大幅收缩，政府资金的及时补位发挥了关键作用。与此同时，政府对科技创新领域的重视程度达到前所未有的高度。在此背景下，政府资金在创投行业中的占比持续提升，其战略意义愈发显著。此外，过往的财政补贴模式——即通过行政拨款方式，由各级政府或相关部委、厅局分配资金，实践中证明存在诸多弊端。相比之下，采用投资基金模式实现了财政资金的市场化运作转型，有效提升了资金使用效率，并在实践中展现出显著优势。

这些年政府在这方面做了大量的尝试，总的来说效果非常好。比如集成电路大基金在支持我国芯片半导体产业发展中发挥了非常重要的推动作用。所以，下一步政府投资基金不是要弱化、减弱，而是要进一步加强。今年“两会”期间，相关部委的负责同志专门说要设立国家创业投资引导基金，将吸引带动地方、社会资本近1万亿元。。

第三，国办1号文对于推动创投基金高质量发展影响深远。

当前政府投资基金在行业中占据主体地位，国办1号文出台对规范整个创投行业发展将产生深远影响。主要有以下几点：

1）政府投资基金定位更加精准化。在一些重大战略、重点领域市场不能充分发挥作用的薄弱环节，通过设立相应的政府投资基金，弥补了市场的缺陷。这并不是要取代市场，更不是要挤出社会资本，这点非常重要。

2）推动政府投资基金管理机制的优化。通过完善分级分类管理，合理统筹基金布局，防止基金同质化竞争。国办1号文的目标并不是让政府投资基金盲目的发展，事实上它更多地是想规范政府投资基金。对国家级政府投资基金与省市级基金实行差异化监管，严格管控地级基金设立。同时，根据基金功能定位实施分类管理：对创业投资基金适当放宽管理要求，延长存续期限；对产业投资类基金则实施更具针对性的监管措施。核心目标是通过政府投资基金的精准定位，有效弥补市场失灵领域。

我认为通过国办1号文的发布，有利于解决以往政府基金设立较为混乱、资源分散等问题。

3）推动政府投资基金的市场化运作。按照市场化、法治化、专业化的原则来规范运作政府投资基金，不以行政手段干预市场非常重要。政府投资机构很容易陷入一个误区：认为钱是我的，我必须要自己直接管理，但事实上很难管好，最后可能是一地鸡毛。我认为这对各级政府来说可能都需要一个认识的过程：开始觉得自己的钱自己投资最放心，而且似乎我也有这个能力，但最后发现股权投资是一个全方位综合性工作，对人员素质、技术含量、劳动强度的要求都很高，不是各级政府能干好的事情。

国办1号文中提出不以招商引资为目的设立政府投资基金，我认为各地政府还是会通过其他方式将设立基金与招商引资的目标相挂钩，否则地方政府设立基金的积极性会大幅降低。政府投资基金与招商引资目标要有机地结合起来，作为地方政府一定要知道自己的比较优势在什么地方，能发展哪些产业，适合引入什么样的项目，而不是简单设定反投目标，强制要求管理人拉项目落地。一定要避免设立难以协调的多个目标，一定要按照市场规律办事。前些年政府投资基金出现这方面的问题比较多，叫作既要、又要、还要，最后的结果是目标都没有达成。

4）推动股权投资市场退出机制的优化。当前，退出难是整个股权投资行业面临的共性问题，政府已经意识到这个问题的重要性和紧迫性，相信在各部门的共同推动下，这个问题有望得到解决。

5）政府投资基金的参与应有效发挥对社会资本的撬动作用，避免产生挤出效应。当前部分领域存在政府投资基金过度参与、盲目投资的现象，导致对社会资本形成一定程度的挤出，此次国办1号文对此已作出明确的规范要求。

需要强调的是，作为国务院发布的政策性文件，国办1号文在顶层设计层面已明确了政府投资基金的发展方向和管理要求。然而，政策目标的实现并非仅依靠文件本身，而是需要行业各参与主体——包括政府部门、管理机构、市场机构等——协同配合、主动作为，共同推动政策落地。唯有各方形成合力，才能真正优化政府投资基金的管理效能，实现其引导和撬动社会资本的政策初衷。

推动创投行业高质量发展的几大建议

进一步推动创投行业高质量发展，我有几点建议：

1）要健全金融服务体系。在大力发展新质生产力的大背景下，创业投资基金将在金融服务体系中占据核心地位。然而，这种核心地位并不意味着创投基金应当单兵突战，而是需要构建完善的多层次科技金融服务生态。

在科技创新从"0到1"的早期阶段，创投基金确实发挥着关键作用。但随着企业发展进入成长阶段，银行信贷、科创债券、科技保险等多元化金融工具的重要性将日益凸显。其中，科技保险作为一种风险分担机制，能够有效降低创新失败带来的损失，增强整体投资容错能力；而科创债券、贷款等债权融资工具，则能进一步拓宽科技企业的融资渠道。创投基金可以在企业初创期投资进入，进入成熟期后有序退出，将资源配置至新的创新领域。但创投基金发挥作用的前提是要有一个健全的金融服务体系，各类金融工具协同互补，为科技创新提供全生命周期的金融支持。

2）培育壮大耐心资本，培育长期耐心资本，需在投资期限、退出机制、考核体系等关键环节进行系统性优化。目前，政府投资基金正在开展积极探索：一方面持续延长基金存续期限，强化长期资本供给能力；另一方面，多个部委正协同推进配套制度改革，重点针对考核评价机制改革，以更好地匹配科技创新项目的成长规律。这些制度性安排旨在突破短期化考核约束，为耐心资本的形成提供制度保障。

3）加大对社会资本的吸引力度。创投是一个市场化程度很高的行业，理论上说政府资金并不一定适合创投。大家知道美国最早进入创投行业的资金是什么？是富人的钱。当富人的闲钱挣了大钱后，其他的资金就被慢慢吸引过去了，包括大学基金会，慈善基金会——这些是真正的长钱。前不久段永平在浙大一个讲座上提到当年投资拼多多的原因，黄峥想做一个服务农业的公司希望他投资。他想支持农业总是一件好事，如果亏了钱只当是扶贫了，于是就投资了拼多多。现在由于特殊的原因，我国政府资金在创投行业占主导的地位，但是从长期来看必须引入大量社会资本，养老金、长期寿险是我们国家培育长期资金的重要渠道。

4）梯度培育创新企业，优化投资布局。既要有成为“独角兽”的龙头项目，也要有构建产业生态的专精特新中小企业；既要投战略性新兴产业和未来产业项目，也要投传统产业转型升级项目。

5）大力发展并购投资。在IPO较困难的时候，并购是一个非常重要的渠退出道。我认为，目前并购市场确实到了一个大家一块儿努力就能够发展起来的程度，一是政策上的松绑，制度红利的释放；二是一级市场的压力倒逼；三是中国的经济改革开放40多年，大量的存量资产和大量的产业链需要重新组合，重新再造，这对并购有非常强的需求。

6）深化创投体制改革，优化创投生态环境。创投行业既然这么重要，是不是能在立法上再进一步，例如国务院发布创业投资管理条例等，这些事项可逐步提上讨论议程。

7）促进行业优胜劣汰。目前创投行业大而不强，多而不优，管理人很多，但管理水平参差不齐。为了使创投行业能更加健康高质量地发展，应该通过市场化方式促进优胜劣汰。

总的来说，当前，创投行业面临的发展机遇非常多，国办1号文也为创投行业设立基金提供了更好的契机。我认为整个行业应该以创新的思维、务实的行动来推动行业迈向新的高度，为我们国家的经济高质量发展贡献力量。

谢谢大家！