事业单位改革中的两大难题：混编困局与参公管理方向之惑

来源：医事法苑与行政执法

近年来，我国事业单位改革持续推进，但在基层实践与制度衔接中仍面临深层挑战，集中体现在“混编问题”与“参公管理类事业单位改革方向不明确”两大核心矛盾上。

一、混编困局：基层政事分离难题待解

自2013年、2018年、2023年以来的三次集中性机构改革中，中央和省级事业单位的行政职能逐步划归行政机关，成效显著。然而，基层改革却陷入“最后一公里”困境：

（一）机构职能混杂

乡镇（街道）及部分地方党政部门中，承担行政执法职能的事业单位数量庞大。在“行政编制只减不增”的硬约束下，这类单位难以转设为行政机构，导致“政事不分”现象长期存在。

（二）人员管理矛盾

行政编制与事业编制人员“混编混岗”问题突出。两类人员在职责履行、薪酬福利、晋升通道等方面存在显著差异，例如事业编制人员难以享受行政职级晋升待遇，基层队伍稳定性与工作积极性受到冲击。

（三）改革方案缺位

尽管中央多次强调政事分开原则，但基层尚未形成系统化、可操作的改革路径，机构精简与人员分流缺乏配套机制，成为改革深化的“拦路虎”。

二、参公管理类事业单位：定位模糊下的体制之困

参照公务员法管理的事业单位（以下简称“参公单位”）是改革中的特殊群体，其制度设计与改革方向长期存在争议：

（一）制度异化：从“人员管理”到“单位参照”

2006年《公务员法》规定，具有公共事务管理职能的事业单位工作人员可参照公务员管理。但实践中，“参公管理”异化为单位整体参照党政机关管理，导致参公单位范围扩大，甚至涵盖党校、政府发展研究中心等非执法类机构，偏离制度初衷。

（二）双重体制：一个单位，两套规则

参公单位内部存在“参公人员”与“事业编制专业技术人员”并行的矛盾。例如中央党史和文献研究院等机构中，专业技术人员因无法参与职称评定，职业发展严重受限；而广东省疾控中心试点参公管理后，虽稳定了基层队伍，却削弱了对中高级技术人才的吸引力。

（三）改革方向悬而未决

承担行政职能的参公单位（如基层执法机构）改革路径明确，需逐步划转职能至行政机关；但非公共事务类参公单位（如党校）是否应回归公益属性、取消参公管理，仍无定论。这类单位在薪酬、考核、人事管理上面临“夹缝生存”的尴尬，亟待顶层设计破局。

三、改革需系统性破题

混编问题与参公管理困局，本质上是机构职能定位与人事制度协同不足的体现。未来改革需从三方面发力：

（一）强化基层政事分离：明确事业单位公益属性，建立行政职能剥离的动态机制；

（二）分类推进参公改革：对承担执法职能的单位“去事业化”，对非执法类单位探索退出参公管理的路径；

（三）创新人事管理制度：打破编制壁垒，建立统一薪酬体系与多元晋升通道，化解“同工不同酬”矛盾。

参考文章：《行政管理改革》2024年文章《新时代事业单位改革的制度逻辑与优化路径》（作者：张克，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部（电子政务研究中心）副教授、硕士生导师）

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