县域国有平台公司如何实施产业化转型战略规划

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张润发，合易咨询（集团）机构战略绩效专家，专注于研究绩效管理以及绩效管理在中国各类组织应用，为近百家行政事业单位、国有企业、民营企业提供战略绩效管理咨询服务。

产业强，则县域兴。党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。

县域国有平台公司作为地方经济发展的重要载体，在推动产业升级、优化资源配置、服务区域战略中扮演关键角色。县域国有平台公司产业化转型绝不能照搬央企、省属国企、地市级国企的经验，而必须因地制宜，根据县域的实际情况、资源禀赋和平台公司的核心问题进行差异化设计、体系化创新。县域国有平台公司的产业化转型是破解债务压力、实现可持续发展的关键路径。结合多地实践及政策导向，其战略规划方案需围绕资源整合、业务重构、机制创新等核心维度展开，以下是系统化实施框架及关键要点：

一、明确产业化转型战略定位

1. 战略定位重构

聚焦主业与产业升级：剥离非核心资产，集中资源投向区域优势产业，如：湖北宜城国投公司作为区域国资平台，整合矿产、砂石等资源，建设绿色建材产业园。通过持股或参股方式，推动下属企业向高端化、智能化转型，培育国家级智能工厂、绿色工厂及专精特新企业。

“1+N”集团化架构：打造1-2家核心控股集团，下设专业化子公司，形成“总部资本化、子公司产业化”的分层运营模式。如：河南新乡对全域600余家国资国企进行筛选，通过合并重组整合成为一级子公司36家，二级子公司近400家，全领域、多行业、产业特点突出的国有资本运营集团。全市形成了两大市属国企（新乡国资集团、新乡投资集团）、多个专业化子公司的“2+N”模式。

2. 资源整合与资产重组

资产注入与确权：将分散的国有土地、矿产、特许经营权等注入平台公司，优先选择现金流稳定的优质资产。如：河源市国有资产经营有限公司注入医疗废物处置业务，采用“特许经营权+使用者付费”方式，向全市医疗机构收取医疗废物收运、处置费用。

战略性重组：通过合并同类业务、清理“僵尸企业”，实现资产集约化运营。河南商水县将全县129家国有企业整合为“1+X”模式，成立阳城国投集团，下设城投、农发、文旅、产投四大核心子公司，覆盖城市建设、农业开发、文化旅游和产业园区运营等板块。

△ 图 / Tierra Mallorca

二、构建市场化盈利模式

1. 产业链延伸与业务创新

纵向深耕：围绕区域主导产业（如农业、制造业），延伸至供应链金融、物流服务等高附加值环节。例如云南城投通过收购银泰商业项目，实现从地产开发到商业运营的转型。

横向拓展：布局战略性新兴产业，如低空经济、数字经济、养老健康等，结合地方资源禀赋打造特色产业集群。如：盐城东方集团（江苏）设立产业投资基金，重点投向新能源、电子信息等优势产业，参股多家上市公司。

2.商业模式设计

政企协同模式：承担政府代建项目的同时，探索“投资-建设-运营”一体化模式，通过运营权获取长期收益。如：河北雄安新区雄建集团（雄县）承接雄安新区基础设施建设的同时，开发智慧城市运维和环保科技项目，形成“公益+市场”双线收益。

混改与资本合作：引入央企、民企等战略投资者，推动股权多元化。如：内蒙古兴安盟城投集团锚定清洁能源，引入央企合作开发风电项目，自有资金压力降低60%。

三、市场化经营机制改革

1. 治理结构优化

法人治理体系：建立董事会决策、监事会监督、经理层执行的权责清单，推行外部董事制度，减少行政干预。如：如烟台、日照等地市通过制定外部董事履职指南和薪酬管理制度，提升外部董事履职质量。

持续深化三项制度改革：打破“铁饭碗”，推行职业经理人制度，实施差异化薪酬。如：内蒙古兴安盟城投集团推行“宽带岗级+能力升降薪”制度，薪酬浮动比例最高达2.5倍，激发干部员工队伍活力。

2. 投融资模式创新

资本运作工具：通过发行REITs、产业基金、盘活存量资产。 河北雄安新区雄建集团（雄县）整合土地及特许经营权，发行ABS和产业基金，实现“资源-资产-资本-资金”循环。

信用评级提升：整合优质资产提升主体信用至AA及以上，拓宽债券融资渠道。如：河源国资梳理河源市属各类有效资源，先后划转多家公司股权以及并入多个优质资产，在股权及业务经营层面双重整合，如通过合并增加保安业务、重点投入农批中心和医疗废物处置设施项目，同时做大做强原有资产的租赁业务等，推进公司市场化转型，整合成为主体信用AA级产业类国有企业。

四、保障体系建设

1. 组织与人才支撑

专业化团队建设：通过市场化选聘引入行业领军人才（如科技研发、资本运营），建立“导师制”培养体系。

动态考核机制：设置“战略控制点达成率”“战略新兴产业营收占比”等战略性绩效指标，强化长期导向。

2. 风险防控

债务隔离机制：通过SPV（特殊目的公司）承接存量债务并独立运营，政府仅以出资额为限担责。如青海民和县和融资本集团通过TOT （转让—运营—移交）模式盘活政务大楼资产，隔离政府偿债责任。

数字化监管：搭建国资监管大数据平台，实现财务、投资、合规的穿透式监控。

五、战略规划实施路径

1. 短期（1-2年）：完成资产整合与治理重构，剥离低效资产，建立市场化经营机制。

2. 中期（3-5年）：培育2-3个核心产业板块，实现经营性现金流覆盖债务利息。

3. 长期（5年以上）：打造区域产业龙头，推动优质资产上市或跨区域扩张。

通过上述框架，县域国有平台公司可实现从“融资工具”向“产业运营商”的质变，最终形成“资源-资产-资本-产业”的良性循环。

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