北京市直管公房承租人变更中的“共同居住两年以上”不能机械适用

北京市直管公房承租人变更中的“共同居住两年以上”不能机械适用

关智慧

关于北京市直管公房承租人变更的条件，我在之前已经多次说明了。现在温故知新，通过（2019）京04行初1093号行政判决中的一段论述回顾一下：
“根据《北京市住房和城乡建设委员会关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》京建发[2017]206号第一条的规定：‘我市直管公房变更承租人必须符合以下条件：原承租人外迁或死亡，与原承租人同一户籍并共同居住两年以上的又无其他住房的家庭成员愿意继续履行合同，其他家庭成员又无异议的，可按原承租面积继续承租。’

《北京市公有住宅租赁合同》第七条又规定：租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据上述规定，原承租人死亡后，原承租人的家庭成员如果想继续承租公房应同时具备四个条件：1.在原承租人死亡时与原承租人同一户籍；2.在原承租人去世前与原承租人共同并连续居住两年以上；3.无其他住房；4.其他家庭成员无异议。有资格提出异议的家庭成员也应当符合前述的前三个条件。”

以上所归纳的4个条件，正是北京市直管公房管理单位在日常处理公房承租人变更事项中遵循的一般标准。但是，和现实生活的复杂多变性相比，规则往往存在僵化和遗漏，在适用时必须根据实际情况，保持一定的灵活性。否则，不顾实际情况，简单粗暴一刀切，机械执法，有时会导致不公平甚至很荒谬的结果。本文介绍的就是两个直管公房管理部门机械适用“共同居住两年以上”的条件，导致不公正不合理的后果，人民法院予以纠正的案例。

案例一：

2000年5月，应某与新街口房管所签订《北京市公有住宅租赁合同》，承租西城区糖房大院X号103-104（以下称涉案公房一层）、306号（以下称涉案公房三层）两处房屋。后涉案公房由什刹海管理所管理。2010年5月26日，应某死亡。应某之子应A与应某户籍登记于涉案公房一层103-104号房。应某之妻子和女儿户籍登记于涉案公房三层306号。

早在1994年，应某所在单位分配给其一处房屋，应某及其妻、女即从涉案房屋搬出。应A原来居住于涉诉公房所在地搭建的自建房中，在1994年应某和妻子、女儿搬离涉诉房屋后即居住于涉案公房三层至今。

2017年2月9日，应A向什刹海管理所提出变更承租人申请。2017年3月16日，什刹海管理所作出答复，称应A不符合与原承租人共同居住两年以上的条件，我单位不能为你办理更名手续。

应A向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。四中院于2017年9月20日作出（2017）京04行初358号行政判决，判决撤销西城区政府作出的答复，责令其在法定期限内重新答复。

2017年11月10日，西城区政府重新作出答复，坚持应A不符合与原承租人应某共同居住两年以上的条件，我单位不能为你办理更名手续。

应A向北京市政府申请行政复议。北京市政府于2018年1月19日作出京政复字[2017]1130号《行政复议决定书》，维持西城区政府的答复。

应A不服，二次向四中院提起诉讼。四中院经审理认为，西城区政府作出的不能办理更名手续的答复以及北京市政府的复议决定并无不妥，作出（2018）京04行初266号行政判决，判决驳回应A的诉讼请求。

应A不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高院经审理认为，《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条在户籍、共同居住、住房等方面对要求变更公房承租人的家庭成员限定了明确条件。从共同居住方面来看，该规定要求家庭成员应满足与原承租人共同居住两年以上的条件。公房承租使用权带有社会保障属性，系为了保障公房承租人及其家庭成员的居住权，前述共居条件规定的本义是为了解决原公房承租人死亡后，具备承租条件的共同居住人的居住权益的问题，其居住条件不应因原承租人死亡而降低。因此，在原承租人已不在现场居住的情况下，以不符合与原承租人共同居住的条件为由认定在现场居住的家庭成员不具备承租资格有失公允，不符合直管公房租赁制度的本义。

本案中，由于原承租人应某已于1994年搬离涉案公房，系其基于自身原因不在涉案公房处居住，在此情形下，不应机械适用“与原承租人共同居住两年以上”的规定。因此，西城区政府以应A不满足共居条件为由不予变更的理由不能成立，本院不予支持。北京市高院于2018年10月24日作出（2018）京行终3793号行政判决，判决撤销四中院（2018）京04行初266号行政判决，撤销北京市政府作出的京政复字[2017]1130号《行政复议决定书》，撤销西城区政府2017年11月10日作出的答复，并责令西城区政府在法定期限针对应A的变更承租人申请书重新答复。

案例二：

北京市西城区毡子胡同X号房屋，系什刹海管理所管理的直管公房，原承租人为黄某，黄某于2017年9月23日因死亡被注销户口。黄某从1995年左右开始至去世时未在涉案公房居住。黄某之子黄A1997年户籍迁入毡子胡同X号，一直在涉案公房居住。黄A于2019年8月14日向什刹海管理所邮寄《变更公房承租人申请书》及相关证据材料。2019年10月11日，什刹海管理所作出答复，称你与承租人黄某没有共同居住两年以上，不符合《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，故无法办理更名手续。

黄A不服，以北京市西城区政府为被告起诉至北京市第四中院。四中院经审理认为，本案中，根据当事人双方的诉意见，争议焦点主要在于黄A是否满足共同居住两年的条件（自原承租人黄某死亡之日向前追溯两年）。就该变更条件的理解与适用为，若原承租人死亡之前两年在涉案公房居住，则要求公房变更申请人在该时间段与原承租人共同居住两年并无不当。若原承租人长期未在涉案公房居住，而申请人长期在涉案公房居住时，则不能机械的理解为申请人必须与原承租人实际共同居住两年，才符合变更条件，而应以申请人的实际居住情况为审查标准。

本案原承租人黄某在死亡之前近二十年未在涉案公房居住，而黄A从1997年户籍迁入涉案公房开始一直居住在涉案公房。此时黄A的实际居住情况已经符合共居两年的条件。因此，被诉答复以“原告与承租人黄某没有共同居住两年以上”为由，认定黄A不符合变更承租人条件，系认定事实不清，主要证据不足，依法应予纠正。四中院作出（2019）京04行初1568号行政判决，判决撤销什刹海管理所作出不予变更承租人的答复，责令什刹海管理所于本判决生效之日起法定期限内针对黄A的公房承租人变更申请重新作出处理决定。

西城区政府不服一审判决，向北京市高级人民法院提出上诉。北京市高级人民法院经审理认为，西城区政府在审查是否符合变更条件时，不能罔顾客观事实、强人所难。根据在案证据证明的情况，确实无法实现两年的共居关系。故，一审法院认定被诉答复认定事实不清，主要证据不足，予以撤销并责令重新作出决定，并无不当。北京市高级人民法院2020年7月13日作出（2020）京行终1949号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。

在这两个案例中，争议的核心都是申请人是否满足与原承租人共同居住两年以上的条件。如果单纯从字面上看的话，这两个案件中的申请人的确不符合与原承租人共同居住两年以上（自原承租人黄某死亡之日向前追溯两年）的条件。但是导致申请人不具备该条件的原因是由于原承租人——如因住院治疗——长期不在涉案直管公房中居住造成的，而申请人则长期在涉案公房中居住生活，而且申请人没有其他住房。在这种情况下，如果机械适用“与原承租人共同居住两年以上”的规定，就会导致原承租人的家庭成员无辜丧失公房居住权保障的后果，这显然与直管公房承租使用权的社会保障属性以及社会主义制度的内在价值相违背。

在这两个案例中，我们非常难得地看到人民法院通过司法判决对行政权进行了纠正和引导，值得赞许。希望直管公房管理部门能从这两个案例中得到启示，在今后处理直管公房承租人变更申请时，尽量避免不顾客观事实一刀切机械执法的情况，进行调查审核更有耐心，做出答复更加符合社会主义法治的精神实质，更有人情味。