吴欢 夏颖 | 相对集中行政处罚权的争议澄清与构造理性

摘要

对于相对集中行政处罚权这个中国特色的行政处罚实施制度，学界不乏理论争议。对该制度是否违宪以及是否违背职权法定原则的质疑，应予以脉络化回应。就前者而言，相对集中行政处罚权的性质是权力划分而不是权力设定，相对集中行政处罚权条款并未超越宪法和法律规定的决定机关职权范围，因而并不违宪。就后者而言，相对集中行政处罚权是对决定机关法定职权的重申，该制度确立时有特殊历史背景，我们既要看到设置综合行政执法机关的合法性，也要考虑职权法定原则本身的相对性，且实践证明该制度的设计和实施均未明显违背职权法定原则的要求。行政处罚权的相对集中旨在实现管理与执法相对分离，尽管存在一定的制度风险，但可以通过打破权力垄断、降低执法能耗、建立衔接机制等措施来提高行政效能、规避执法腐败、纠正实践偏差。这集中体现了相对集中行政处罚权制度的构造理性，滋养着该制度行稳致远。

一、引言

自1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）确立相对集中行政处罚权制度这个中国特色的行政处罚实施制度以来，学界相关研究大致可分为两个阶段。制度确立伊始，学界主要围绕其应否存续展开讨论。有学者认为该制度尽管在解决多头执法等问题上有一定成效，但存在违宪之嫌，也与职权法定原则相悖。还有学者对该制度进行成本———收益分析，认为其成本远超收益。当制度运行进入平稳期，存废之争逐渐消弭，该制度的实践状况和改进方向成为学界关注的重点议题。在2021年《行政处罚法》中，相对集中行政处罚权制度得以保留和强化，并通过吸收地方实践丰富了规范内涵。同时，随着新时代综合行政执法改革的深化发展，无论是纵向上的厘清事权关系、减少执法层级，还是横向上的推进职能整合、避免执法推诿，都需要在夯实相对集中行政处罚权制度的法理基础上有所作为。

相对集中行政处罚权制度法理基础的夯实，应当从澄清和解释相关理论争议入手和着眼，分析阐释该制度的内在逻辑和构造理性，这也是从当代中国依法行政实践中发现中国行政法理的应有之义。为此需要脉络化地回应两方面议题：一方面，相对集中行政处罚权制度的合宪性应当如何认识，该制度是否违反职权法定原则？另一方面，相对集中行政处罚权制度所欲打造的管执分离模式满足了怎样的实践需求，具有怎样的构造理性及其纠偏机制？随着相对集中行政处罚权制度在行政处罚领域的深入推广运用，亟须在理论与实践相结合上对这些问题予以探讨。本文对这些议题的凝练和回应，或属于回溯既往对法治实践和法理争议的脉络化反思，或可谓着眼未来对制度风险和实践难题的前瞻性预判，期待能够助力该制度行稳致远，进而从该制度的生成发展实践中深化中国行政法理。

二、相对集中的违宪争议及其澄清

讨论相对集中行政处罚权制度是否违宪，应从分析相对集中行政处罚权的性质入手，厘清其究竟属于权力设定，还是权力划分，进而对该问题予以释明。在此基础上，将相对集中行政处罚权的决定权交由国务院乃至省级政府行使，是否超出《宪法》对其职权范围的明确规定等问题，也需要在理论上予以回应。

（一）权力设定与权力划分之界分

在针对相对集中处罚权制度是否违宪的讨论中，争议的焦点首先是相对集中行政处罚权条款的属性究竟是权力设定还是权力划分。因此，合理界分权力设定和权力划分，是相对集中行政处罚权制度合宪性证成抑或证伪的基础。

权力设定的实体和程序条件相对严格，内容和形式更加恒定。《行政处罚法》（1996）首次使用了“设定”这个立法用语，为讨论权力设定问题提供了重要的规范基础。早期观点认为，广义的设定包含创设和规定，是指“首次独立自由地规定何种行为是违法行为，并规定给予何种行政处罚”。狭义的设定仅指从无到有的权力创设，规定属于执法性权力，设定则是立法性权力。《行政处罚法》（1996）实施以来，我国经济社会高速发展，行政管理日趋复杂，放宽行政处罚设定权的呼声逐渐强烈。《行政处罚法》（2021）对此予以回应，增设了行政法规和地方性法规的行政处罚补充设定权。在《行政处罚法》（2021）框架下，行政处罚设定权的内涵得到扩张，既包括从无到有的权力创设，也包括从有到全的补充设定。所谓从无到有的权力创设，是指创设前从行为性质认定到应予何种处罚均无规定，创设后则将有关行为评价为违法并为之明确相应的行政处罚。从有到全的补充设定则是指补充设定前有关行为确系违法但并未明确相应的行政处罚，补充设定后罚则层面的规范缺失得到补全。不难看出，行政处罚的创设对相对人的权益影响最大，行政处罚的补充设定次之，对行政处罚的细化规定影响最小。推而言之，权力设定通常会对公民自由、财产等基本权利产生实质性影响。行政处罚作为一种羁束性、损益性、负担性行政行为，其设定受到明显约束，这主要体现为在实体和程序层面设置门槛与条件。正是由于权力设定的要求较高，故而行政处罚权的内容和形式相对稳定，非经法定程序不得轻易变动。

权力划分的实体和程序要求相对较低，依据和理由更为灵活。如果说严格限制权力设定旨在保护相对人权益，那么灵活对待权力划分则更多是出于提高行政管理效能的考虑。权力划分以权力设定为基础，以权力已经被创设为前提。一般而言，对既有权力进行划分并不会对公民基本权利产生不利影响；即便产生，这种影响多半也是间接的，可以通过采取合理措施来规制或消减。故而权力划分的规范性要求相对较低，有权机关可以通过发布决定、命令等方式表达调整权力划分的意愿，并采取更具灵活性的行政手段来落实。权力划分的理由可以是基于行政管理需要、提高行政管理效能等具有普适性的说法。权力划分的依据和理由不具有恒定性，当行政管理目标发生改变，权力划分可能随之变化。

（二）设定新权力还是划分旧权力？

对照权力设定与权力划分的内涵和特点，如果将相对集中行政处罚权条款的属性认定为权力设定，而非权力划分，将会导致制度、实践与理论的多重悖论，不符合行政处罚制度中相关条款的规范构造、执法实践与立法目的。

在规范构造层面，《行政处罚法》（2021）第18条基本保留了《行政处罚法》（1996）第16条关于相对集中行政处罚权的规定，并且不再要求省级政府决定行政处罚权相对集中时应获得国务院授权，此外新增了关于综合行政执法制度的统摄性条款。正是这个新增的统摄性条款，有力证明了相对集中处罚权的权力划分属性。《行政处罚法》（2021）第18条第１款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”分析法条并作体系观照，首先，如果相对集中行政处罚权属于权力创设，那么其作为对新权力的设定，不宜以一个独立句子的形式出现在目前的位置，这不符合权力设定条款的一般表述方式。其次，“相对集中行政处罚权”这个立法用语可以拆分为“相对”“集中”“行政处罚权”三个子项，将三者结合起来考虑才能准确理解该条款的规范内涵。所谓“相对”，是与“绝对”相反的程度性表达，意在表明并非要将这些领域的所有行政处罚权都交由综合行政执法机关行使，而是要遵循一定标准和限度。所谓“集中”，是与“分散”相对的结构性表达，是对相关领域行政处罚权重组方式的描述，旨在强调在综合行政执法改革之际，有权机关应采取的行政处罚权重组方式是集中而非分散。所谓“行政处罚权”，则是对改革所涉权力类型的概括性表达。三者结合是指，在遵守一定标准和限度的前提下，对相关领域的行政处罚权进行相对集中的结构重组。第三，《行政处罚法》（2021）第18条和《行政处罚法》（1996）第16条均位于第三章“行政处罚的实施机关”，而非第二章“行政处罚的种类和设定”，这种位置安排已然说明相对集中行政处罚权是一种实施性设计而非创设性安排。相对集中行政处罚权违宪论者的观点之所以不成立，就是因为他们误读了相对集中行政处罚权的属性，将其误认为是一种权力设定和立法性权力。在依宪治国、依宪执政的新时代，《行政处罚法》（2021）不仅没有限制相对集中行政处罚权的决定主体，反而将这项决定权进一步下放到省级政府。这个事实再次表明，最高立法机关并不认为相对集中行政处罚权有违宪之嫌。

在执法实践层面，相对集中行政处罚权不符合权力设定的实践情境。如果将相对集中行政处罚权视为一种从无到有的权力创设，那么就会出现一种情形，即某种行为此前并非违法行为，只是因为相对集中行政处罚权被创设，而获得了违法性评价，并被科以相应的行政处罚。显然，这种情形无法得到来自执法实践的支持。首先，相对集中行政处罚权针对的不是一个行为，而是一类行为。在行政处罚权相对集中之前，这类行为的合法性就被否定，其中大部分都有相应的罚则。其次，如果将相对集中行政处罚权视为权力创设，那么各地区各领域在行政处罚权相对集中工作中被赋予的裁量权，就不可避免地会陷入合法性危机，这是执法秩序难以承受之重。最后，相对集中行政处罚权并不具有恒定的权力内容，而是在执法实践中有不同的表现形式，会随着行政管理目标的改变而启动行政处罚的出入机制。那么，相对集中行政处罚权能否被视为从有到全的补充设定呢？如果要肯定回答这个问题，必须存在这种情形，即存在某种违法行为，此前法律并没有明确相应的行政处罚，在相对集中行政处罚权被补充设定后，相应的罚则得到了补足。应该说，这种情形也无法得到来自执法实践的充分支持。执法实践中被相对集中的行政处罚种类多样，但这些行政处罚并非都缺失相应的罚则，且相对集中行政处罚权的目的不在于明确新的罚则，甚至在一定程度上仍然延续了之前的罚则缺失状态。因此，相对集中行政处罚权也不符合补充设定的特点。

在立法目的层面，相对集中行政处罚权的权力划分属性得到集中体现。行政处罚权作为一种行政权力，其配置状态科学与否直接影响行政处罚的实效。制度性权力竞争理论认为，尽管决策者致力于构建权责边界清晰的部门分工格局，但是公共事务的复杂性使其难以在短时间内完成权力的科学配置，因此决策者倾向于采取多轨模式，通过部门间的履职竞争和执法筛选，再结合现实的管理需求，来进行权力分配的终局裁决。具体到行政处罚领域，长期存在的部门职权交叉和多头执法问题，已然表明分散零碎的行政处罚权配置模式难以为继，从政府整体效能提升的角度而言尤其不可接受，亟须采取一定措施作出相应改变。行政处罚权力竞争场域的决策者，有必要对行政处罚权力进行重新配置，通过重新确认权力归属以消减竞争和博弈过程中产生的资源消耗。由此应运而生的相对集中行政处罚权，并不是决策者创设的新型权力，而是部门权力竞争和筛选的结果，是立法者基于提高政府整体效能的目的，对旧的权力群进行的重新划分。

（三）相对集中行政处罚权并不违宪

相对集中行政处罚权违宪论者的观点虽然因为基本定性有误而不能成立，但他们对待法治改革的审慎立场值得尊敬，对他们的具体观点也有必要予以回应。他们认为，根据《行政处罚法》（1996）第16条，国务院可以“决定”或者授权省级政府“决定”由一个行政机关相对集中行使行政处罚权，而这明显逾越了《宪法》明文规定的国务院职权范围。在他们看来，根据《宪法》第89条第4款，国务院只能在不同的国家行政机关之间，针对宪法和法律已经明确规定的职权范围进行具体划分。这种权力划分不同于权力设定，后者只能由立法机关为之。他们认为相对集中行政处罚权是一种权力创设，因此《行政处罚法》（1996）第16条的规定有违宪之嫌。我们认为，国务院职权范围确实应根据宪法和法律确定，且“设定”“决定”“规定”之间确实存在含义区别，但问题的症结在于，相对集中行政处罚权如前所述，并不是对新型权力的创设，而是对既有权力的重新划分。所谓“相对集中”是对权力划分动态过程的客观描述，而不是从有到无地创设一种新型的行政处罚权力。此外，《宪法》第89条对于国务院职权的规定是一种概括式的赋予，我国国情的复杂性使得宪法难以对国务院的职权范围作出排他性界定。在这种赋权模式下，国务院可以根据行政管理需要演绎出许多具体的权力。因此，相对集中行政处罚权是国务院在宪法概括赋权之下，根据行政管理活动需要而演绎出的具体权力，不能轻易从合宪性的层面给予否定评价。

相对集中行政处罚权违宪论者的另一个担忧，是行政处罚权相对集中实践中的地域差别。但事实上，这种地域差别是在相对集中行政处罚权方案允许的前提下，地方发挥积极性和主动性的结果，不必过于忧虑。一方面，地方实践存在差异是相对集中行政处罚权方案制定实施过程的客观结果。从宏观层面来看，我国行政权力的横向分配是由《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等确立大体框架，在概括划定地方各级政府权力范围的基础上，通过诸多单行法律、法规和规章完成向对应部门的权力发放，但权力分配方案的起草和拟定却并不一定是由上位机关具体完成的。就行政处罚权的相对集中而言，如果单从文义解释来看，似乎省级政府才是决定下级政府行政处罚权相对集中事宜的适格主体，但省级政府不可能也不合适直接拟定下级政府的行政处罚权相对集中方案，实践中往往是由有关部门在深入研究和充分调研的基础上，形成具体方案，再报省级政府批准。当行政处罚权相对集中方案由下级政府实际完成，那么赋权实践中存在地方差异也是从地方实际出发的自然产物。另一方面，省级政府有权决定是否审批通过存在地方差异的行政处罚权相对集中方案。尽管宪法没有明确规定省级政府拥有配置下级政府部门行政处罚权的权力，但其作为统摄辖区行政事务的机关，理应对行政处罚权相对集中的区域、方式、程度等拥有决定权。这一推论也有其组织法依据。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022）第73条第1款即规定，县级以上政府需执行上级国家机关的行政决定与命令。由省级政府审批的具有地方差异性的行政处罚权相对集中方案是国务院发布的决定中明确规定的，省级政府此举并不违背相关组织法对于省级政府职权范围的规定。因此，相对集中行政处罚权制度在推行过程中呈现的地方差异性，并不违背宪法规定和宪法精神。

三、违背职权法定的质疑及其回应

相对集中行政处罚权制度的规范载体总体上具有位阶较低和非系统性的特点，从而引发了该制度是否违背职权法定原则的质疑。对此问题的回应，可以围绕以下三个问题递进展开：一是相对集中行政处罚权制度呈现出怎样的规范结构，是否符合法律保留的要求？二是以国务院法制局（办）复函的方式审批地方试点申请，是否符合程序法定的要求？三是通过行政规范性文件或者省级政府决定等方式组建执法机关并赋予处罚权力的做法，是否违背职权法定的要求？

（一）规范基础位阶较低的现状

以新旧《行政处罚法》的直接规定为核心，相对集中行政处罚权制度的规范基础可以根据法律位阶从高至低进行考察，但制度实施细则总体上位阶较低。

首先在国家法律层面，相对集中行政处罚权制度最为直接的法律依据是《行政处罚法》（1996）第16条，后续演变为《行政处罚法》（2021）第18条。除此之外，还有一些以行政机构设置、行政职权划分为主要内容的法律规范，也为相对集中行政处罚权制度提供了基本规则，可视为法律层面的间接规范。这些法律层面的间接规范可分为三类。第一类是关于行政机关组织体系的规定。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022）第79条第1款和第3款对地方政府设立工作部门应遵循的基本原则和程序要求作出了规定。第二类是关于行政机关职权分配的规定。例如，《水法》（2016）第34条对饮用水水源保护区制度中的部门职权分配作出了规定。第三类是关于行政执法法律适用的规定。实践中，利益分化和职能交叉使得行政管理领域的规范浩如烟海，出现适用冲突并不罕见。在这种情况下，如何确定应当适用的法律规范是必须解决的问题。因此，法律适用规则在相对集中行政处罚权制度实施过程中居于重要地位。例如，《立法法》（2023）第106条明确了当地方性法规和规章不一致时应当如何选择适用的问题。

其次在行政立法层面，我国行政法规中缺乏对于相对集中行政处罚权的直接规范，只有一些零散的间接规范。在相对集中行政处罚权制度推行过程中，国务院通过发布决定、命令、通知，以及对各地开展试点工作的申请进行回复和指导等方式，全面领导和深度介入制度实施，但并没有将其在相关决定、命令、通知、复函等文件中提出的实施规则上升为系统的行政法规。至于那些间接规范，内容大多涉及机构设置和编制管理。例如，《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997）第2条规定行政机构设置应遵循精简、统一、高效的原则，这也是国务院对综合行政执法改革的基本要求。尽管部门规章也是政府规章的组成部分，但由于相对集中行政处罚权制度旨在跨部门整合行政职权，所涉政府部门众多，依靠单一部门制定规章进行建章立制显然不切实际，且相对集中行政处罚权制度主要是在地方政府层面推行，故而实践中更多依靠地方政府规章进行制度供给。目前来看，地方政府规章对相对集中行政处罚权制度的规定最为详细和全面，是该制度最主要的规范依据。在我国条块结合的行政管理体制下，属地政府有权对下辖部门的职权范围进行调整划分。属地管辖的优越性以及政府在资源配置中的重要作用，也使得地方政府在行政处罚权相对集中工作的安排上具有突出的话语权。相关地方政府规章中通常规定了相对集中行政处罚权的概念、原则、规则、救济等规范，从而形成了关于该制度建立运行的相对完整的规则体系。

再次是地方性法规层面，我国《立法法》对于各地针对新兴事务开展探索性立法的做法，总体上持鼓励态度。但实践中，地方性法规对综合行政执法改革事项的直接规定并不多见，更常见的是普遍适用于行政执法各领域的间接规范。至于那些有限的关于相对集中行政处罚权制度的地方性法规，同样具有地域差异性。一些省份通过省级地方性法规对相对集中行政处罚权制度进行规范，例如《福建省行政执法条例》。也有一些省份选择将制定实施细则的权力交由地方政府规章或者设区的市地方性法规，例如《山西省行政执法条例》就没有直接规范行政处罚权的相对集中行使，但是对执法机关之间的组织协调和执法协助作了规定。

最后是规范性文件层面，执法实践中，行政规范性文件、行政裁量基准、联席会议纪要乃至不尽规范的上级指令等，都可能影响甚至决定行政机关的行动逻辑。行政规范性文件等不具备“法”的效力，但因其制定、修改和废除程序灵活简单，且在执法实践中具有参考性法源地位，使得行政机关更青睐通过行政规范性文件等方式对相对集中行政处罚权工作进行细化规定。以制发主体为划分依据，我国行政规范性文件可分为两类。一类由享有行政法规和规章制定权的行政主体制定，另一类由不享有行政法规和规章制定权的行政主体制定。由于相对集中行政处罚权工作主要是在设区市一级实施和推行，且在行政处罚权下放制度确立前的相当长一段时期内，相对集中行政处罚权的行使主体都是县级以上地方人民政府有关部门，故而目前关于相对集中行政处罚权的行政规范性文件多为第一类。在这类行政规范性文件中，层级最高的是国务院发布的有关决定和通知。国务院通过发布这类行政规范性文件，向地方政府传递推进相对集中行政处罚权工作的精神和要旨。至于地方政府出台的相关行政规范性文件，则对改革实践中的重要事项进行了更加细致地规定，并对行政处罚权相对集中工作中可能出现的问题予以部署。例如，《北京市人民政府关于进一步相对集中相关领域行政处罚权的决定》（京政发［2020］20号）的主体条款详细规定了行政处罚权集中行使细节，并由哪支执法队伍承担具体执法工作，至于权力划转后的衔接工作，则要求结合另一行政规范性文件执行。

综上所述，在相对集中行政处罚权制度的规范群中，高位阶立法较少，且多为原则规定和间接规定，未能形成从实体到程序的系统制度供给，实践中更多依据的是低位阶的地方政府规章乃至行政规范性文件。由于这些低位阶规范的立改废释相对灵活，难以对相对集中行政处罚权制度实施形成有效约束，严格规范公正文明执法的法律保留前提难以落实，从而不可避免地会引发学界质疑。

（二）基于职权法定原则的质疑

针对相对集中行政处罚权制度的质疑，除了已经释明的合宪性争议，另一个重要方面就是基于职权法定原则的批评。对此将先行概括，再作回应。

第一，依照新旧《行政处罚法》有关规定，为建立相对集中行政处罚权制度，国务院和省级政府可以用“决定”的方式行使法定职权以外的职权，这不符合职权法定原则的要求。这是部分学者针对相对集中行政处罚权的确立依据提出的质疑。详言之，根据行政法学基本理论，所谓职权法定是指行政主体的职权范围以及行使方式应当源于法律法规的规定或授权。《行政处罚法》（2021）第3条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”第18条第2款进而规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”从语义逻辑来看，这两个条款似乎可以解释为，即使法律或者法规没有规定某一行政主体享有行政处罚权，国务院或者省级政府也可以自行决定是否赋予其有关的行政处罚权。质疑论者认为，新旧《行政处罚法》与先行规定行政机关职权范围的单行法同属法律，位阶上并无高低之分，其无权突破既有立法的规定而授予国务院和省级政府调整行政机关法定职权的权力。

第二，新旧《行政处罚法》均未授予国务院原法制局（办）批准地方开展相对集中行政处罚权工作的权力，但实践中大量的地方改革方案系经国务院原法制局（办）审批后才得以实施。这是部分学者针对国务院原法制局（办）批准地方改革方案行为的质疑。在他们看来，《行政处罚法》（1996）将行政处罚权相对集中的决定主体明确限定为国务院或者经国务院授权的省级政府，原法制局（办）不在其中。但是在改革试点工作推进过程中，原法制局（办）实际上扮演着非常重要的角色。有关地方欲开展相对集中行政处罚权改革试点，需先向国务院提出申请，经国务院原法制局（办）审批，再由其以复函的形式告知有关地方能否开展改革试点。国务院原法制局（办）不是法定的决定主体，但在实质上发挥着决定性作用，这显然与职权法定原则的要求不相符合。到了2002年，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》放宽了对决定主体的要求，省级政府无须获得国务院授权即可决定是否在本区域开展行政处罚权相对集中工作，但实践中国务院原法制局（办）仍然发挥重要影响。在《行政处罚法》（2021）框架下，改革试点审批程序得到进一步简化，但决定主体与审批主体不尽一致的局面仍然存在，相关学者的质疑仍然有其存在的空间。

第三，通过行政规范性文件或者省级政府决定等方式组建执法机关并赋予处罚权力的做法，有违职权法定的内在要求。这是部分学者针对相对集中行政处罚权制度下机关设置依据和权力来源合法性的质疑。在他们看来，相对集中行使多领域行政处罚权的行政机关，不能仅凭行政规范性文件或者省级政府决定而组建成立，这些行政机关的权力也不能仅凭省级政府的决定而获得，实践中的相关做法有悖法治行政精神。将一个行政机关的设立及其行政权力的来源完全系于另一个行政机关之上，是对职权法定原则的极大挑战。同时，原行政机关所享有的行政处罚权是该领域法律、法规直接规定或授权的，在这些法律、法规尚且有效的情况下，通过行政规范性文件等方式对这些法定职权进行划转和重组，使新的执法机关获得相对集中行使行政处罚权的权力，颇有越权行政之嫌。在相对集中行政处罚权改革试点阶段，还有一些学者对新的执法机关的权力来源形式提出质疑。他们认为，国务院原法制局（办）通过复函的方式划拨原行政机关的行政处罚权，这种赋权方式难谓有效。因为从法理上来看，国务院原法制局（办）的复函不是《立法法》所谓的“法”，其法律效力明显低于法律、法规乃至规章，不能成为地方政府突破单行法而重组行政处罚权的依据。还有学者认为，相对集中行政处罚权会使得完整的行政处罚权被分割乃至架空，这也违背了职权法定原则对职权内容明确性的要求。在他们看来，既然法律、法规已经将某一领域的行政处罚权明确赋予某个行政机关，那么该行政机关就应当整体且排他地享有该领域的行政处罚权，相对集中行政处罚权这种破坏行政处罚权整体性及其明确性的所谓改革措施，应在职权法定层面受到否定性评价。

（三）相对集中并未突破职权法定

尽管遭遇诸多质疑，但经过实践检验和学理审视，我们必须指出，相对集中行政处罚权制度并未突破职权法定原则。该制度在确立之初有其特殊历史背景，我们既要看到设置综合行政执法机关的合法性，也要考虑职权法定原则本身的相对性，且实践证明该制度的设计和实施均未明显违背职权法定的要求。

首先，相对集中行政处罚权制度的规范基础符合职权法定原则的基本要求。从《行政处罚法》（1996）第16条到《行政处罚法》（2021）第18条，这两个一脉相承的相对集中行政处罚权制度核心规范，都旨在明确国务院或者省级政府可以将本来由某些行政机关行使的行政处罚权整合至综合行政执法机关。在这种情况下，行政处罚权的总量并没有增加，只是实施机关有所改变，其目的在于通过横向的职权调整解决多头执法等问题。这种做法本质上是在行政处罚领域，对国务院以及省级政府本就拥有的调整部门职权的权力的重申和实践。因此，相对集中行政处罚权制度的规范基础与职权法定原则并不矛盾。反过来说，对于前述两个核心规范，不能解读为国务院或者省级政府可以从无到有地创设新的行政处罚权，并将其赋予综合行政执法机关。这种解读显然偏离了立法原意，也是产生相对集中行政处罚权制度违背职权法定原则之误解的重要原因。

其次，以复函的方式审批地方改革试点申请符合职权法定原则的程序要求。在相对集中行政处罚权制度试点阶段，国务院原法制局（办）通常以复函方式审批地方改革试点申请。看待这个问题，不能单纯考虑程序法定的形式要素，而应充分理解其历史背景和实践成因。在相对集中行政处罚权制度试点阶段，我国法治建设总体上处于起步期，行政组织法律制度尚不健全，行政程序法律制度建设尤其滞后。当时正值市场经济体制初步确立，促进经济发展是政府工作的重点，政府机关对行政管理效率的重视明显超过对程序合法合规的重视。虽然按照《行政处罚法》（1996）的规定，只有国务院或者经授权的省级人民政府才能决定是否相对集中行政处罚权，亦即只有国务院才能授权省级政府开展改革，并由其审批地方改革试点方案，但随着试点城市的不断增加，如果所有申请均由国务院进行审批，将会使国务院面临巨大的文牍压力。在这种情况下，原国务院法制局（办）作为负责法制工作的国务院办事机构，对地方政府的改革试点申请作出答复，是合乎行政效率的理性选择。同时，国务院原法制局（办）做出的此类复函都是“经国务院研究决定”的结果，这也符合程序法定的实质要求。

再次，由综合行政执法机关行使行政处罚权符合职权法定原则的主体要求。职权主体法定和职权内容法定，是职权法定原则的两个重要面向。所谓职权主体法定，是指行政主体的设立应当具有法律依据，其行政职权应来自法律的有效授权。行政组织法是调整和规范行政主体设立行为的基本依据。我国的行政组织立法进程相对迟缓，有关行政组织的立法主要是《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。前者制定于1982年，直到2024年才首次修订；后者制定于1979年，几经修改直到2022年修订。根据《国务院组织法》（2024）第11条，国务院组成部门的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022）第79条第1款和第3款，地方政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门；省、市、县政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，按照规定程序报请批准，并报本级人大常委会备案。这些规定较为原则和笼统，为地方政府设置工作部门预留了较大的裁量空间。实践中，地方政府根据相对集中行政处罚权改革的需要，按照优化协同高效以及精干的原则设置综合行政执法机关，符合职权法定原则关于职权主体法定的基本要求。

最后，将行政处罚权集中到综合行政执法机关符合职权法定原则的内容要求。作为职权法定原则重要面向的职权内容法定，要求行政机关的职权清晰、明确且完整，一旦依法配置不能随意变更。但诚如论者所指出的，调整部门职能分工是一级政府尤其是国务院和省级政府的当然权力。《国务院组织法》（1982）第３条立足当时规定：“国务院行使宪法第89条规定的职权。”《国务院组织法》（2024）第６条与时俱进规定：“国务院行使宪法和有关法律规定的职权。”但无论是《宪法》还是新旧《国务院组织法》，均未对国务院职权的具体分配规则和部门配置方式作出明确规定。结合《宪法》第89条有关规定，国务院有权决定中央部委的任务和职责，以及省级行政机关的职权的具体划分。因此，国务院决定将省级以及省级以下行政机关的行政处罚权进行整合归并，通过相对集中行政处罚权的方式调整行政处罚权的具体配置，具有坚实的组织法依据。即便是在《行政处罚法》（2021）框架下，省级政府决定将行政处罚权集中到综合行政执法机关，亦符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022）第79条等有关规定。

四、管执分离的风险及其构造理性

通过对相对集中行政处罚权是否违宪以及是否违背职权法定原则等问题的脉络化澄清与回应，从历史逻辑和规范逻辑等层面揭示了相对集中行政处罚权制度的法理依据。与此同时，法律的生命在于实施，相对集中行政处罚权制度更深层次的生命力源于其运行实践。而在实践中，相对集中行政处罚权管执分离的制度风险得以显现，对此种风险的回应和化解，则突出体现了相对集中行政处罚权制度的构造理性，进而滋养着该制度行稳致远。

（一）管执分离的实践需求

所谓管执分离，是将管理权与执法权交由不同的机关分别行使，避免行政机关在管理活动中既当“裁判员”又当“运动员”。相对集中行政处罚权改革旨在确立一种管执分离的制度构造，以打破权力垄断、降低执法能耗。

一方面，打破权力垄断需要迈向管执分离。行政权是一种具有自我强化性和持续扩张性的公权力，只有采取相应的控制措施，才能防止其成为“独立王国”抑或“脱缰野马”。在我国计划经济体制的惯性影响下，大量职能部门对所辖领域的行政权力有着排他性支配和扩张性冲动，甚至衍生出部门本位主义的执法痼疾。从部门本位出发，行政管理不仅要固守“一亩三分地”，而且要因势利导拓展自身职权边界。特别是在有利可图的职能交叉领域，各部门纷纷下场，持续开展以职权范围扩张和部门利益实现为目标的执法权角逐，出现“八个大盖帽管一顶破草帽”的执法乱象也就不足为奇。而在无利可图的行政管理领域，部门推诿塞责也是常态，出现“九龙治水无雨可下”的管理悖论更是势所必然。凡此种种导致的结果可能是，对内形成“弱政府，强部门”的权力倒置结构，对外则呈现出多头执法和执法扰民等顽瘴痼疾。行政执法领域的部门本位主义衍生出一系列问题，各部门凭借其掌控的权力资源，通过部门立法或者制定政策巩固已经掌握的部门利益，并为进一步开展执法权角逐奠定规范依据。这种部门本位主义的权力行使逻辑，无疑背离了实现公共利益的目标。特别是在监督体系不完善时，外部力量难以监控部门权力运作，部门就会成为“独立王国”。因此，通过相对集中行政处罚权制度改良部门本位主义的生成土壤，打破权力垄断局面，防止权力肆意扩张，就成为迈向法治国家的行政管理体制改革的应有之义。

另一方面，降低执法能耗也需要推进管执分离。如果说破解部门本位主义的执法权角逐痼疾，是相对集中行政处罚权首要解决的问题，那么应对常态化行政管理的效能困境，则是相对集中行政处罚权固本培元的基础功能。行政执法是一个纷繁复杂的动态过程，需要大量执法资源以应对日常事务，这就会导致重点领域执法投入不足。对于执法机关而言，行政处罚活动最终可能体现为寥寥数语的处罚结论，但却需要在前期投入大量的执法资源。无论是调查取证，还是违法认定，抑或是处罚决定的强制执行，都需要执法机关投入大量的人力和物力。与此同时，并非所有的行政管理事项都要走到行政处罚这个环节。常态化行政管理实践中，执法机关的管理工作更多体现在前期的监管、检查和审批等环节。在政府机构改革愈益强调精简高效之际，执法机关资源和人员配置不可能无序扩张，这就需要统筹全局科学分配工作精力、优化配置执法资源，以最大程度提升行政管理效能。特别是随着严格规范公正文明执法的全面推进，行政处罚呈现出数量大、种类多、重复性工作占比大、疑难问题出现频率低、可替代性相对较高等特点，而其他行政管理工作则可能因为专业程度较高而可替代性相对较低。因此，通过相对集中行政处罚权改革，将主管部门从繁重的处罚工作中解放出来，使其专注于事前事中监管，是降低执法能耗、提升管理效能的可行之举。

（二）管执分离的制度风险

尽管通过相对集中行政处罚权实现管执分离可以回应打破权力垄断、降低执法能耗的执法需求，但实事求是来讲，管执分离模式也存在一定的制度风险。

一方面，部门利益分化的现实格局使得行政机关之间的协调存在客观阻碍，管理权与执法权的相对分离容易导致新的制度风险。管执分离模式下，日常管理与行政处罚等环节分由不同主体实施。多重环节的多重主体会让一些复杂事务的管理和执法面临更复杂的部门利益博弈。换言之，同一部门内部的分环节式管理与执法本就存在部门内部利益协调成本，管执分离模式的推行则可能加剧利益协调难度。一般来说，行政机关从部门利益最大化的角度来安排工作符合公共选择理论的基本逻辑，但是资源和利益的有限性使得部门之间不可避免地产生竞争与博弈，继而在整体上对行政管理工作产生不利影响。在此基础上推进管执分离，不仅会在客观上增加行政管理事项的处理环节，让利益交织的执法现状更加复杂化，而且面临着统筹协调多部门工作的新的难题。值得注意的是，与原行政机关相比，综合行政执法机关往往处于相对弱势的地位，在部门协调过程中难以发挥牵头和主导作用。但其作为执法机关，又容易在部门角力中被牵扯，甚至可能要为部门博弈而导致的效率低下等问题承担责任。此外，管执分离模式在客观上为原行政机关选择性转移工作事项创造了条件，原行政机关可以名正言顺地将一些可获利益小、工作难度大、配套资金少的工作转移给综合行政执法机关，让后者面临“不可承受之重”。这就会使得综合行政执法机关在实践中沦为“不管衙门”，一些管理难度较大的事项就会面临监管缺位的风险。

另一方面，行政处罚权的剥离使得原行政机关的日常管理缺乏必要手段，客观上增加了事前事中监管的困难。在传统的部门执法模式下，行政机关对于行政管理事项通常采取“一条龙”的执法模式进行处理，完整地享有行政管理所需各项权力。对于众多行政机关而言，行政处罚权已经完整地融入行政管理的链条中，成为保证执法效果和实现部门利益的重要手段。虽然政府职能转变要求行政机关在管理活动中尽可能采取灵活、柔和、弹性的方式实现行政目的，但行政处罚权作为一种彰显行政管理权威的羁束性手段，在打击违法行为和稳定社会秩序方面仍然具有不可替代的重要作用。但是在管执分离模式下，原行政机关的行政处罚权被剥离，转由综合行政执法机关来相对集中行使，这就带来新的执法风险，即不仅原行政管理机制的正常运行会受到不利影响，而且综合行政执法机关可能会因为专业性不足而在行政处罚中生搬硬套。当然，综合性地剥离原行政机关行政处罚权的做法，不可避免会受到原行政机关的抵触，实践中更多的是对行政处罚权的非综合性剥离。所谓非综合性的剥离，是指以减少原行政机关行政处罚权数量为导向的剥离，而不是从执法功能的有效发挥以及行政处罚权的结构优化为出发点的剥离。行政处罚权作为一种法定职权，对行政机关的影响是整体全面的，简单机械的非综合性剥离会使得原行政机关的管理工作受到严重影响，综合行政执法机关对于被划拨而来的行政处罚权也可能缺乏承接能力。

（三）管执分离的构造理性

尽管相对集中行政处罚权制度的管执分离模式存在一定风险，但经过长期实践检验，相关制度风险并非无可回避、不可控制。也正是在回应现实需求与化解制度风险的过程中，相对集中行政处罚权制度的构造理性得以凸显。

一方面，通过管执分离打破权力垄断格局，推动实现权力和利益脱钩。以权力制约权力，是遏制腐败的重要手段。在行政执法领域，这突出体现为行政执法相关权力的科学配置与有序运行。在相对集中行政处罚权改革前，原行政机关把控了所辖领域内的绝大部分行政管理权力，形成了“一条龙”式的权力运作模式，实现了对行政管理各环节的全局把控。在很大程度上，这种全局把控力会成为滋生部门本位主义和行政执法腐败的温床和土壤。行政处罚权的运用并非随心所欲，其位处行政管理链条的末端，需要以一系列前端权力发生作用为出场前提。但部门本位的权力垄断为非法利益的排他实现提供了场域条件，逐利执法者只要在自己的“一亩三分地”得出相对人应受行政处罚的结论，即可自主行使行政处罚权将垄断利益直接变现。通过相对集中，将行政处罚权进行综合性剥离，交由另一行政机关行使，可以在很大程度上斩断原行政机关变现垄断利益的操作路径，也能在一定程度上减少行政执法腐败的可能性。换言之，在管执一体模式下，行政相对人有理由相信行政机关作出的管理决定能够自主落实，对自己产生的不利影响将会是直接的，为避免这种不利影响的切实发生，行政相对人会选择采取贿赂等不正当手段。而在管执分离模式下，原行政机关的行政处罚权被综合性剥离，集中交由综合行政执法机关行使，决定的作出和处罚的实现并不一定直接关联，相对人需要承担的贿赂成本和风险显著增加，从而有效压缩执法腐败空间、斩断利益输送路径，同时有效减少为实现部门利益而进行非正常执法的冲动。此外，由于综合行政执法机关并不能凭空决定是否实施行政处罚行为，而是需要以原行政机关给出的处理结论作为依据，故而自主裁量的空间并不大，对应的权力寻租空间也就大为压缩。可以说，以管执分离为显著特征的行政处罚权的相对集中，是在行政执法权力运行链条上增加了一道可靠的防火墙，通过建立权力阻断机制来打破权力垄断格局，从而有助于实现权力与利益的脱钩。

另一方面，通过管执分离提升行政管理效能，加大重点领域执法力度。行政管理实践中，需要花费大量精力和资源的，通常是事前事中的非处罚性监管工作。与此同时，行政处罚作为一种制裁性的行政行为，会对行政相对人的权利产生不利影响，会受到行政相对人的排斥、抵触甚至反抗，因此行政处罚工作的顺利开展，同样需要投入大量的精力和资源。但是，执法机关的人员编制及其拥有的执法资源终究是有限的。当行政处罚工作增多，难度加大，执法机关难免会陷入左支右绌的境地。通过相对集中行政处罚权，实行管执分离的权力配置模式，则能够极大地缓解行政机关在执法资源分配方面的窘迫，减少其在执法性事务上的非必要投入，使其将更多的精力和资源投入事前事中监管和重点领域执法。以棚户区改造执法管理为例，这是一项多部门联动的行政管理工作。从棚户区改造建设用地取得到建设工程规划许可证核发，关涉国土资源和城乡规划等多个行政机关。仅就国土资源部门而言，其需要根据项目信息发布土地预提供信息，并接受企业预报价，再在综合评定的基础上，要求报价合理的企业按照项目征拆启动资金的需求交纳保证金，用于实施征迁，此外还需办理土地出让等手续。这些工作事项关系土地资源的科学利用，也是行政执法的重难点环节，理应投入更多的精力。在改革前的管执一体模式下，棚户区改造所涉及的国土资源行政处罚事项，通常与国土资源部门的其他棚户区改造工作交织重叠、互为牵扯，从而耗费大量的执法资源，影响主线的执法工作。而在改革后的管执分离模式下，行政处罚事项由综合行政执法部门实施，国土资源部门的执法资源得到释放，可有效增加对主线执法工作的投入。伴随着综合行政执法标准的统一和综合行政执法队伍的组建，重点领域相对集中行政处罚的力度和效率也得到极大增强。

（四）管执衔接的补强机制

相对集中行政处罚权制度下的管执分离模式有其现实需求和构造理性，但也存在必然的制度风险。

为保障管执分离模式的平稳运行，还需要辅以必要的管执衔接机制，以实现风险规避和实践纠偏。管执分离模式的风险根源在于管执分离后机关与机关之间、机关与事务之间衔接不当。从各地实践探索出的有益经验来看，可从如下方面对管执分离可能造成的衔接漏洞进行补强或者纠偏。

第一，系统推进综合行政执法相关的立改废释工作。相对集中行政处罚权制度已进入综合行政执法改革新阶段，但是一些彼此之间重复矛盾、饱含部门利益色彩的制度规范并未完全退出历史舞台，这从根本上制约着综合行政执法改革的深化和完善，也为实践中因客观的利益分歧而造成的管执衔接不当提供了一定的“依据”。因此应针对模糊、矛盾和重复的制度规范进行全面清理，并在此基础上积极开展新的立法制订工作，对权力来源不明、职权划分不清、执法尺度不一、管执衔接不畅等问题进行系统回应，从而在制度供给层面为管执衔接提供支撑和保障。

第二，积极探索相对集中行政处罚权执法协同机制。垄断的权力是腐败的温床，部门之间的利益割据也会造成客观上的施政缝隙。具体到相对集中行政处罚权领域，由于综合行政执法机关的权力来源缺乏充分的上位法依据，故而在执法协同过程中处于弱势地位。尽管立法可为破解此问题提供制度设计上的思路，但是要想真正收获实践成效，还需要在执法协同机制的创新上下功夫。例如，在部门设置方面，可建立专门的协调机构，统筹推进综合行政执法工作；在部门和人员考评问题上，要将管执衔接效能作为重要考核指标，切实提高部门协同的积极性；在部门沟通合作层面，要畅通线上和线下两个渠道，线上积极开展部门间执法业务的联动和融合，形成从案件受理到办结的全流程无缝对接，线下利用部门联席会议、工作备忘录等形式统筹推进管理与执法部门之间的联通与协调。

第三，持续优化综合行政执法机构设置和执法力量。首先，需要加强执法部门的组织体系建设，在法律总体框定的职权范围内，合理界定部门间的职责权限，对有悖“大综合”目标的部门机构进行整合，以减少部门利益壁垒，降低管执衔接难度。还可在部门之间开展领导干部或者执法人员的内部交流和挂职锻炼，改变其固守部门利益的惯性立场。其次，可以考虑建立专门监督机构。有了相应的制度和机制，还需配备专门监督力量来保证施行。在行政管理过程中，部门之间的职权罅隙通常处于无人想管也无人能管的尴尬境地。通过赋予其相应的部门、人事考评督责权力，可以有效减少工作中的不作为和乱作为，从而弥补管执分离模式下的工作罅隙。最后，还需要提升管理人员和执法人员的综合素质。相关人员要强化政治学习和业务学习，在执法理念和价值上守正创新。

总之，新制度的建立实施不可避免地伴随着风险，但风险不是拒绝创新的理由。相对集中行政处罚权制度下的管执分离模式有其制度风险，但可采取相应措施对可能出现的衔接不当进行规避和纠偏。这进一步凸显了管执分离模式的构造理性，也进一步补强了相对集中行政处罚权制度的正当性与合理性。

结语

相对集中行政处罚权制度在我国建立运行已近30年。在丰硕的改革实践成果面前，有关该制度的理论争议逐渐消弭。但是，相对集中行政处罚权制度和综合行政执法改革的长远发展，仍然需要立足于坚实的行政法理基础之上。通过对相对集中行政处罚权制度是否违宪以及是否违背职权法定原则等问题的脉络化澄清与回应，本文从历史逻辑和规范逻辑等层面揭示了该制度的法理依据。行政处罚权的相对集中旨在实现管理权与执法权的相对分离，在回应现实需求与化解制度风险的过程中，以管执分离为核心的相对集中行政处罚权制度的构造理性得以凸显。虽然管执分离也会面临执法风险，但可通过建立适当的衔接机制来进行补强和纠偏。展望未来，在深入推进综合行政执法改革的新征程上，相对集中行政处罚权制度还将焕发出新的生机与活力。