东南亚能源转型的裂痕：美国退出JETP带来的机遇与挑战

作者 | 顾鑫涔

编者按：

3月28日，缅甸发生7.9级地震。大地震将这个国家撕开一条500公里以上的地下断层破裂带，并已造成上千人死亡。除此之外，地震还对周边的泰国、老挝等地造成破坏，不少建筑倒塌、交通受阻、电力中断。

面对巨大天灾，各国纷纷出手救援。与此同时，一些企业也在思考，在震后重建时期，包括缅甸、泰国在内的东南亚国家，如何完善自己的基础设施，并实现绿色能源转型？

缅甸一直是个严重缺电的国家。停电、用不起电、没电用是很多人生活的真实写照。甚至，2025年的今天，缅甸人均电力消耗还不到中国上世纪80年代的水平。整个国家电力覆盖率约 55%，只有一半的人口连接到国家电网，80%的农村人口无法获得电网电力供应，电力缺口长期是缅甸经济发展的主要瓶颈。

为了长期改善能源基础设施的薄弱，缅甸政府已推动开发利用水力、太阳能和风能等可再生资源。尽管这次地震对当地的居民屋顶太阳能光伏造成巨大破坏，但能源转型的趋势不会改变。

此外，东南亚国家也在陆续出台相关政策，鼓励和支持可再生能源发展。印度尼西亚政府制定了可再生能源发展目标，计划到2025年将可再生能源在能源消费中的比重提高至23%。其他国家制定了减排、可再生能源和能效目标，菲律宾将2030年可再生能源占比目标设为35%，马来西亚将2025年可再生能源占比目标设为31%。

在这过程中，过去东南亚国家的能源转型多依赖欧美国家。但近年来，尤其今年特朗普就任美国总统后开始缩减开支，开始陆续退出一些国际公约项目，这对东南亚的能源转型造成新的阻碍。

这对中国出海的新能源企业而言，会造成什么挑战？又会带来哪些机会？本文作者系绿色和平气候与能源项目主任。该机构是一个全球性环保机构。作者从他的视角，给出了对东南亚能源转型的思考。

特朗普打个喷嚏，全球都要抖一抖——美国在全球政策上的反复，正对海外国家带来新的挑战。

3月17日，美国总统特朗普在社交媒体发文，称“将授权我的政府立即开始利用美丽、清洁的煤炭生产能源”。这一表态与其过往政策立场相一致。在此之前，美国财政部表示，美国将退出公平能源转型伙伴关系（JETP）。该伙伴关系是发达国家为帮助发展中国家从煤炭转型到清洁能源而开展的合作。印度尼西亚、越南、南非、塞内加尔系最早加入JETP的发展中国家，有赖发达国家对其能源转型的资助。

美国的退出，不仅暴露了发达国家现有气候融资承诺的脆弱性，也将对JETP协议国产生重大影响。以印尼为例，美国是印尼JETP最大资助国之一，其退出将使印尼能源转型面临更大的资金缺口。

近期，国务院总理李强在政府工作报告中提出，中国将深化多双边和区域经济合作，积极参与全球治理体系改革和建设。作为全球可再生能源发展的领先国之一，中国具备稳定可靠的资金支持能力和务实有效的合作模式，有希望填补现有的气候资金空缺，成为推动东南亚绿色能源转型的关键力量。

2021年，印尼政府与亚洲开发银行（ADB）联合启动能源转型机制（ETM），旨在加速淘汰现有燃煤电厂，增加可再生能源投资。2022年，印尼和国际合作伙伴集团（IPG）共同发起“印尼公正能源转型伙伴关系”（JETP Indonesia）。IPG由美国和日本主导，成员还包括加拿大、丹麦、欧盟、法国、德国、意大利、挪威和英国。JETP最初承诺为印尼提供200亿美元资金，现已增至216亿美元，被认为是全球规模最大的能源转型融资计划之一。

在过去几年，ETM和JETP两大机制被视为印尼实现净零目标和能源转型的关键因素，但在实际推进过程中仍面临诸多挑战。

资金问题首当其冲。根据JETP秘书处2023年发布的印尼综合投资与政策计划（CIPP），印尼要在2030年前，实现JETP五个重点领域（输电和电网、燃煤电厂、可调度可再生能源、可变可再生能源以及可再生能源供应链）的投资目标，所需资金之和将高达973亿美元。而当前JETP全部资金仅能覆盖不足25%的需求。其中，美国承诺的20.7亿美元在JETP公共资金中占最大份额。随着美国资金承诺的撤回或削减，JETP资金池可能会面临更大缩减，进一步加剧印尼能源转型的资金压力。

此外，ETM资金池中，除去能源转型重点支持项目——井里汶1号电厂项目外，用于私营燃煤电厂退出的资金仅剩2亿美元。同时，印尼政府当前的迁都计划也使能源转型资金需求进一步复杂化，加剧了资金不足的风险。

另一方面，特朗普政府宣布退出巴黎协定，动摇印尼气候承诺，印尼本国的气候政策与资金前景或将因此受到负面影响。

在上述背景下，印尼要继续履行自身的气候承诺并成功实现能源转型，需要寻找新的、更加稳定的融资来源。印尼能源经济研究所（IESR）执行主任法比·图米瓦建议，印尼政府不应只关注美国，而应该拓宽视野，从改善印尼的投资环境入手，吸引更多外资进入国家电力供应计划（RUPTL）。

今年2月，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心与国际环保机构绿色和平联合发布报告《JETP和ETM机制下印度尼西亚典型能源项目转型研究》（下称“报告”）。

报告以具有代表性的大型中企传统能源项目——爪哇7号为例，测算得到其提前至2040年退出资金需求将高达9.13亿美元，但如果能利用ETM机制的低息贷款置换现有项目贷款的资金模式，则可大幅减少企业未来提前退出承担的经济损失，且越早参与，项目退出资金压力越小。报告中进一步测算了项目参加机制所需的贷款总额，数据表明，目前ETM资金池规模严重不足，亟需扩大能源项目提前退出资金的投入。

另一方面，印尼可再生能源资源丰富，但开发水平不足2%。同时，现有可再生能源仅占印尼总发电量的13%左右，其中风能和太阳能总和不足1%，未来开发和利用前景广阔。中国作为可再生能源发展的全球领先国，截至目前，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%，在可再生能源投资及新型电力系统建设领域拥有丰富技术与经验。

以在印尼拥有三座燃煤电站的中国国家能源集团为例，该企业去年成功中标印尼卡朗卡德斯100兆瓦漂浮式光伏电站项目，将过去布局煤电投资的地区转型为企业首个境外光伏电站投资项目所在地，为中资企业在印尼集中式光伏项目领域的进一步拓展打开了新局面。

中国加入或发起国际能源转型机制，一方面将有助于海外中资传统能源项目企业的提前转型，为转型困难的中企提供资金和解决方案，另一方面可与东道国能源系统建立更深度的信任和合作，从外到内推动当地能源政策改革，拓宽可再生能源市场。

通过可再生能源替代方案，例如通过风能、光伏和储能技术来弥补当地燃煤电厂关闭后的电力缺口将可以进一步扩大东道国能源转型潜在成效，助力其完成气候目标，同时进一步提升中国在东南亚的绿色领导地位。

2025年是中国-印尼建交75周年，也是印尼新总统普拉博沃任职首年。作为印尼最大贸易伙伴，面对美国退出对全球气候行动带来的挑战，中国应抓住战略机遇，强化在东南亚的气候领导力。

一方面，中国应加强与印尼及区域内利益相关方的沟通协调，建立更加高效务实的国际绿色投融资合作机制。例如在 2023 年第三届“一带一路”国际合作高峰论坛绿色发展高级别论坛上发起的绿色发展投融资合作伙伴关系（GIFP），致力于推动共建绿色“一带一路”投融资生态圈建设，服务发展中国家绿色转型需求。应尽快制定具体实施方案，加快启动相关机制运行工作。

另一方面，中国应进一步发挥“一带一路”框架作用，通过创新国内金融融资机制，为企业开展海外可再生能源投资提供更加稳定和灵活的融资渠道，推动相关项目落地。此外，中国可向东道国积极分享中国能源转型成功经验及先进技术，向国际社会展示中国能源转型与绿色投资的成效。

作为海外能源投资与能源转型的主体，以央国企为代表的中企可通过积极布局海外传统能源项目的提前退出，加大可再生能源投资，优化资产配置，减少未来风险和损失。

对于全球能源转型进程而言，美国退出JETP既是挑战，也是机遇。目前，德国已开始行动，计划与日本开启共同领导JETP的新阶段。中国应抓住入局机会，通过资金支持、技术合作和区域一体化倡议，积极参与东南亚地区能源转型，构建区域能源合作新格局，助推印尼实现可持续发展目标。