2025年全域土地综合整治16个常见问题梳理及解决思路

2025年全域土地综合整治需从‌规划统筹、政策集成、资金创新、部门协作、生态优先、公众参与‌六大维度突破瓶颈，并聚焦‌整治单元协调、权属调整优化、基层能力提升、政策协同深化‌ 四大方向，通过科学规划、流程简化、技术赋能和市场激活等举措，构建“县域统筹+乡镇落地”高效实施体系，推动整治从“规划蓝图”向“实施成效”转化，为粮食安全与乡村振兴提供可持续支撑‌。

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全域土地综合整治由谁主导、实施和参与？是否必须编制村庄规划？是否可以对已编制乡镇国土空间规划、村庄规划进行优化布局调整？

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答：全域土地综合整治项目由县级人民政府统筹谋划，乡镇人民政府及各行业主管部门联合实施，其中主管部门主要涉及：发展改革局、财政局、自然资源局、农业农村局、环保局、住建局、交通运输局、水利局等部门。同时，需要农民、集体经济组织、企业等多元主体共同参与。

全域土地综合整治项目不是必须要编制村庄规划，《全域土地综合整治实施指南（试行）》中指出：不需要编制村庄规划的，可依据所在村庄制定的乡村地区“通则式”规划技术管理规定，核发乡村建设规划许可证。此外，乡镇国土空间规划深度较为详细的，也不需要单独编制实用性村庄规划。

实施方案编制是可以对应编制规划进行调整的，“全域整治工作的意见”（自然资发〔2024〕149号）提到实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的，应经法定程序批准。”全域实施指南”（自然资办发〔2024〕57号）提到实施方案需与详细规划或“通则式”要求衔接一致，可同步编制，确保项目依法依规实施。涉及对已批准的详细规划或“通则式”进行修改的，应经法定程序批准。

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规划衔接存在“缝隙”，专项规划与国土空间规划脱节

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表现1‌：全域土地综合整治专项规划与乡镇国土空间规划、专项规划编制不同步，任务不明确‌。

表现2‌：县级国土空间规划对整治部署过于宏观，缺乏可操作性指导‌。

‌解决思路‌：

‌强化规划统筹‌：加快村庄规划编制，将其作为整治实施前提，确保全域方案与各级规划深度融合‌。

‌动态维护机制‌：建立规划实施与动态维护联动机制，明确任务清单和阶段性目标，避免“两张皮”现象‌。

【案例支撑】‌

‌长三角地区实践‌：浙江湖州通过“县域统筹+乡镇联动”模式，将4个乡镇划定为生态型整治单元，整合农用地整理资金3.2亿元，实现耕地集中连片率提升25%‌18。

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政策融合不足，社会资本参与度低‌

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‌表现1‌：土地权属调整、集建地入市等政策未充分整合，缺乏统一政策集成平台‌。

表现2‌：公众参与渠道不畅，回报路径不清晰，社会资本观望情绪浓厚‌。

‌解决思路‌：

‌搭建政策集成平台‌：将土地权属调整、生态补偿等政策纳入全域整治框架，探索“确权确利不确地”创新模式‌。

‌完善激励机制‌：通过指标交易、税收优惠等政策明确社会资本参与路径，增强吸引力‌。【数据支撑】

2024年全国土地整治资金缺口达3200亿元，78%项目依赖县级财政，社会资本占比不足12%‌。

长三角地区社会资本参与率（25%）显著高于中西部地区（不足8%），政策激励差异是主因‌。

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资金缺口大，依赖单一财政投入‌‌

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表现1‌：宅基地拆迁、生态修复需巨额资金，但财政补贴为主，专项资金不足‌。

表现2‌：涉农资金整合困难，社会资本因回报周期长参与意愿低‌。

‌解决思路‌：

‌拓宽融资渠道‌：利用政策性金融工具（低息贷款、专项债）吸引社会资本参与‌。

‌创新资金平衡模式‌：探索“指标交易+生态补偿”机制，推动耕地指标、生态指标市场化交易‌。

【案例支撑】‌

‌四川成都模式‌：引入社会资本主导“整治+产业”项目，通过耕地占补平衡指标交易获利2.8亿元，撬动社会投资15亿元，带动村民就业率提升40%‌

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部门协调不足，跨领域协作效率低‌

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‌表现‌1：自然资源、农业、水利等部门目标差异大，协作松散‌。

表现‌2：缺乏统一验收标准，指标收益分配机制不明确‌。

‌解决思路‌：

‌建立联动机制‌：成立跨部门领导小组，制定统一实施标准，明确部门职责分工‌。

‌统筹验收与收益分配‌：由自然资源部门牵头验收，指标收益优先用于项目区建设，剩余部分省级统筹调剂‌。

【数据支撑】‌

2024年监测显示，32%整治项目耕地表层土壤流失超5cm，生态沟渠覆盖率低于10%的区域占67%‌

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生态修复与耕地保护矛盾凸显‌

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‌表现1‌：过度追求耕地数量，忽视土壤质量提升和生态修复‌。

表现1‌：机械化作业导致大型田块过度开发，破坏农田生态系统‌。

‌解决思路‌：

‌质量与生态并重‌：加强土壤检测、水土资源调查，将生态修复纳入整治全流程‌。

‌科学规划田块规模‌：根据地形和生态承载力合理设计田块，避免“一刀切”式大型化‌。

【案例支撑】‌

‌江西赣州经验‌：在耕地整治中保留30%生态沟渠和防护林，土壤有机质含量从1.2%提升至2.5%，粮食产量增加18%‌

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公众参与不足，权益保障不到位

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表现‌1：农民对整治政策理解有限，参与决策渠道缺失‌。

表现2：土地权属调整中补偿机制不透明，易引发矛盾‌。

‌解决思路‌：

‌加强宣传与培训‌：通过村民会议、数字化平台普及政策，提升农民参与意识‌。

‌透明化权益保障‌：公开权属调整方案，采用“协议+公示”方式确保补偿公平‌。

【数据支撑】‌

2024年调查显示，中西部地区农民对整治政策的知晓率不足40%，补偿纠纷占土地信访量的52%‌

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全域土地综合整治可以在哪些区域进行？

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答：①有整治需求：当地群众有较强的整治意愿；农业生产条件有待改善；建设用地利用效率、节约集约程度有待提高；生态质量、人居环境有待提升；土地要素创新性配置有待强化；生产、生活、生态空间布局有待优化。

②有整治条件：具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升等潜力；土地权属清晰无争议。

③有整治能力：有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力。

综合考虑群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等，划定基本实施单元，原则上以一个乡镇为实施单元，可探索适当增加实施单元的乡镇个数。实施单元超过一个乡镇的，需对其必要性和可行性进行充分论证。

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如何进行全域土地综合整治，具体的路径和步骤是什么？

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答：全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等，流程示意图如下。

·实施方案报批包含：县级人民政府应将征求意见后的实施方案逐级报省级自然资源主管部门批准。省级自然资源主管部门组织联合审查，符合要求的予以批复。

·全域项目验收：分为子项目验收和项目整体验收两个环节，项目验收后按要求上图入库，验收要求相比其他类型项目要更严格。

·子项目验收：子项目竣工后，验收层级通常为县级政府组织。

·项目整体验收：通常由市级主管部门组织对项目整体验收，报上级主管部门评估，评估不合格的限期整改。

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全域土地综合整治需要多少资金及来源？

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答：在补充调查、问题诊断、潜力评价的基础上，合理确定整治规模和子项目，可采取单位面积投资标准比较、案例分析等方法，进行总投资估算，坚持实事求是、量力而行。

全域土地综合整治项目资金来源渠道包括：①开发性金融机构、政策性银行资金；②政府本级财政直接投入，中央预算内资金，涉农整合资金；③引入社会资本；④商业银行信贷资金；⑤地方政府专项债资金，超长期特别国债；⑥项目发展基金，奖补资金等。

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全域土地综合整治实施方案审查要点及要求有哪些？

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答：·符合规划：是否符合国土空间总体规划、详细规划（含村庄规划，下同）或乡村地区“通则式”规划技术管理规定。

·永久基本农田：永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。城镇开发边界内的永久基本农田调整是否符合相关政策要求等。

·耕地整治：整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的5%。平均图斑面积有上升、整治后的调入地块平均坡度不大于调出地块平均坡度。

·建设用地整理：建设用地总面积不增加，城镇开发边界规模不突破等。

·建设用地指标：应优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要，剩余面积为增减挂钩节余指标，增减挂钩节余指标依据国土空间规划可在省域内有偿调剂。

·集体经营性建设用地：可将零星、插花的小块存量农村经营性集体建设用地整治归并为大块宗地，允许入市。

·生态保护修复：是否做到严守生态保护红线，对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

·负面清单：审查是否存在负面清单中的相关情形。

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全域土地综合整治完成后，将带来哪些长期影响或效益？

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答：·呼应国家发展战略：全域土地综合整治项目是对乡村振兴战略的全面落实；全域土地综合整治项目因其涵盖内容丰、支持范围广、政策力度大，同时涵盖了可持续发展、粮食安全、改善农村人居环境、新型城镇化、新型工业化、西部大开发等战略。

·优化国土空间布局：全域土地综合整治的出发点，是以乡镇为基本单元进行生产、生活、生态“三生”空间优化，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地。

·适应未来发展趋势：通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，置换零散耕地和其他农用地空间，盘活农村宅基地、工矿废弃地和其他低效闲置地的建设用地指标，合理布局村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类用地，全面提高土地节约集约利用水平，为城市发展预留充足的发展空间。

·实现区域整体收入增加：全域土地综合整治项目收入包括整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益、整治后土地流转收益、生态产品参与碳汇交易收益、产业运营收益（自然资源开发、农产品加工仓储物流、休闲观光电商农业、乡村文化旅游、民宿住宿、乡村体验、表演、教育培训、研学、文创产品等）等方面。其中，城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源。

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整治单元划分不合理，跨区域协调难度大

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表现1‌：县级国土空间规划对跨乡镇整治区域指导不足，整治单元划分未结合资源禀赋和权属现状‌。

表现2‌：跨区域整治任务缺乏统一时序安排，资源分配不均导致实施滞后‌。

‌解决思路‌：

‌科学划分整治单元‌：县级政府统筹资源禀赋、群众诉求和资金能力，合理划定单元‌。

‌强化时序管理‌：制定分阶段实施计划，明确重点区域和任务优先级‌。

【案例支撑】‌

‌广东佛山实践‌：通过“流域+行政单元”双维度划分整治单元，协调3个镇街同步推进，项目周期缩短30%‌

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乡镇实施能力不足，技术支撑薄弱

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表现‌1：乡镇缺乏专业人才和技术手段，难以承接县级统筹任务‌。

表现2‌：生态修复、耕地质量监测等技术标准不统一，影响整治质量‌。

解决思路‌：

‌加强基层能力建设‌：通过技术培训、引入第三方机构提升乡镇专业水平‌。‌统一技术标准‌：制定全域整治技术导则，规范生态修复、耕地质量提升操作‌。

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政策联动不足，指标交易机制不健全

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表现1‌：与增减挂钩、占补平衡等政策衔接不畅，指标交易规则模糊‌。

表现2‌：耕地占补平衡指标跨区域交易受限，资金回笼周期长‌。

‌解决思路‌：

‌深化政策协同‌：搭建全域整治与土地制度改革联动平台，整合指标交易规则‌。 ‌激活指标市场‌：推动耕地、生态指标纳入省级交易平台，探索跨区域调剂和市场化定价‌。

关于举办全域土地综合整治项目实施路径及投融资运作实务专题培训班的通知

为指导各地稳妥有序推进全域土地综合整治工作，依据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）等文件要求，自然资源部研究制定了《全域土地综合整治实施指南（试行）》。全域土地综合整治是落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革决策部署的一项重大举措，对于优化国土空间布局、服务乡村全面振兴发挥着重要的支撑服务作用。当前耕地保护的主要矛盾已发生改变，补充耕地、调整耕地、恢复耕地等都需要通过空间布局优化来实现，全域土地综合整治成为解决发展中各类空间问题的“金钥匙”。支持全域土地综合整治，是政策性银行服务乡村全面振兴的重要抓手，也是政策性银行紧跟政策部署的生动体现。

全域土地综合整治以土地为核心，能够通过统筹田、水、路、林、村等综合治理，促进乡村土地有效配置、权属关系协同调整，拉动农业产业链、供应链、价值链。具体而言，全域具有统筹推进高标准农田建设、土地复垦、整理以及产业布局、导入等综合性功能，是利国利民、利城利乡的大事和好事。