人口老龄化下养老金体系如何升级？周小川、郭树清等共议最优解

“人口老龄化和养老金改革是一个很大、很复杂、涉及方方面面的系统工程。搞好的话，对整个经济社会的稳定、发展关系重大。”博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表、原中国人民银行行长周小川在博鳌亚洲论坛2025年年会“人口老龄化与养老金改革”分论坛上如是说道。

亚洲正在加速步入老龄化社会，养老资金短缺、社会保障的弹性和韧性不够等问题开始凸显。在这一背景下，养老金体系应该如何改革？需要关注哪些因素？在该分论坛中，诸多重磅嘉宾齐聚一堂，探讨上述议题。

也有不少专家也提出新解法。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在会后采访也对第一财经记者表示，可考虑将企业年金集合计划进行改造，使其向个人养老金开放。

（博鳌亚洲论坛2025年年会“人口老龄化与养老金改革”分论坛 摄影/吴军）

老龄化社会下亚洲养老金体系面临挑战

亚洲国家老龄化，对养老金体系提出较大挑战。

根据联合国标准，65岁以上人口占总人口比重达7%即进入老龄化社会，达14%为深度老龄化社会，达20%则为超级老龄化社会。2023年亚洲地区数据显示，包括中国在内，60岁及以上人口在总人口中的占比已达14.2%，已进入老龄化社会。

保持养老金可持续性、支持培育养老产业发展成为亚洲多国政策重点。“基本措施包括延迟退休时间、推动私人养老金的发展等。”中国金融学会副会长、中国人民银行原行长助理张晓慧说。

张晓慧认为，这些措施并没有解决根本性的问题，许多国家，尤其是亚洲国家和地区，还面临着养老资金短缺、社会保障的弹性和韧性不够等问题。

亚洲开发银行前行长、前日本财务省副大臣、国际经济与战略中心理事长中尾武彦介绍，亚洲有14%的人口已经达到了60岁以上，而在日本这个比例已经达到了29%。这是因为人们的预期寿命提高了，老龄化的人口随着出生率的下降在整个人口中占比更高了。

在中尾武彦看来，日本是亚洲较早进入老龄化社会的国家，目前实行“三支柱”养老结构：第一支柱是全民覆盖的基本养老金，第二支柱是企业年金，第三支柱为个人或企业自主缴纳的养老金。然而，现收现付与积累制双轨并行的日本养老金模式受资金池有限、人口下降和投资回报低等因素影响，其可持续性正在承压。

“亚洲各国需寻求多元化的应对方案进行积极调整，如发展护理机器人、推动产业结构调整等，来缓解人口老龄化对经济和社会带来的冲击。”中尾武彦建议。

二三支柱改革如何推进？

人口老龄化背景下，如何优化养老金体系，在政策层面有诸多讨论。比如向预筹式投资方式转变、打造养老保险多支柱体系、二三支柱联合改革。

中国人民银行原党委书记、原中国银行保险监督管理委员会主席郭树清指出，中国基本养老保险主要由三个支柱组成。第一支柱是基本养老保险，覆盖范围较广；第二支柱是企业年金和职业年金，合计覆盖7000多万人，积累超过5.7万亿元；第三支柱是政策支持下的商业养老金融产品，总额约8万亿元。

（中国人民银行原党委书记、原中国银行保险监督管理委员会主席郭树清摄影/吴军）

在郭树清看来，接下来，中国还应将医养结合纳入养老保险的重要组成部分，作为“第四支柱”。中国社会的个人和家庭的财富也是居民养老保障的重要来源，可被视为“第五支柱”。 此外，我国还有特困和低保制度，帮扶到近5000万人，其中约40%为老年人。

“养老保险体系应注重多支柱协同，避免过于依赖单一渠道。未来中国有能力在养老保险改革方面取得更多成绩。”郭树清说。

针对第一支柱，郑秉文认为，虽以现收现付为主，但应从追求即期收支平衡转向追求长期余额积累，向部分积累制度转变，扩大余额以提升投资回报率。当前中国基本养老保险基金累计余额规模不大，支付期限相对较短，应着力提升其储备能力。

养老金体系二三支柱如何调整也成为专家热议的焦点。

郭树清指出，随着人口老龄化持续加深，第一支柱提供的养老金替代率可能逐步下降至30%～40%，明显低于国际劳工组织提出的最低替代率55%。未来需要更多发挥第二支柱和第三支柱的补充作用。目前，个人养老金和商业养老金等金融产品已从部分地方试点向全国推开，但存在开户数量多、实缴户数少和缴存金额偏低等问题。

针对上述问题，郭树清建议，第一，可明确普惠水平养老金不纳税。允许以家庭为单位设置免税上限，提高第三支柱对于广大民众的吸引力。第二，打通第二支柱和第三支柱税优政策，允许将企业年金的税前列支额度（单位5%、个人4%），用于不设年金的企业职工，鼓励自主购买第三支柱养老保险。第三，为有效转移长寿风险，在一二支柱进入领取期后，允许参保人在领取额度内转向购买护理服务或者个人养老金和商业养老金产品的，继续提供对应的税收优惠。

郑秉文也建议，可以考虑，第二支柱和第三支柱联合起来改革。例如建立联合加入机制，允许企业将未用于企业年金的税优额度支持职工建立第三支柱账户，支持第三支柱的发展，实际上是实现企业和职工双赢，推动二、三支柱协同发展，对冲第一支柱替代率未来可能下降的压力。

郑秉文对第一财经记者表示，这一改革方向也可能面临一定观念上的阻碍。中国的企业年金制度运行了20多年，走得比较稳，安全性较高。如果它降低门槛，并与第三支柱联合改革，协同发展，需要开阔的思维，打破思维定式。例如，企业年金的税优比例是5%，如果引入联合自动加入机制，企业主需要投入到职工个人养老金账户上，那也可能导致负担，也会引发企业的抱怨。

因此郑秉文建议，联合自动加入机制不是强制性加入，不想加入的企业可以提前提出申请，在这个方面可以规避对企业带来的一些压力。这种联合自动加入机制我们还可将其称之为“简易版”企业年金。

此外，提升个人养老金收益率也可开拓新思路。“20多年来，全国社保基金的收益率很高，可尝试成为个人养老金产品的发行商。在做一定的改革和完善之后，面向个人养老金投资者，提高个人养老金账户持有人的投资收益率，激励更多人参与个人养老金配置。”郑秉文说。

诸多因素待解

还有一些外围因素对养老金可持续性会产生不可忽视的影响。周小川认为，第一是企业负担。2019年企业养老金缴纳比例从20%降至16%，既是国内经济下行压力下的应对之举，也受到国际竞争环境的影响。第二是个人的劳动积极性。可支配收入太少容易影响个人积极性，尤其是在灵活就业逐渐扩大的背景下，需从劳动者角度思考养老金制度对个人的影响。“现在这一代年轻人需要对未来养老做出预期和计划，这也是未来养老金改革的一个重要的因素。”周小川说。

（博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表、原中国人民银行行长周小川 摄影/吴军）

此外，中央与地方财政关系是养老金改革的另一关键变量。周小川指出，当前省级统筹导致地区间养老金水平差异显著，部分人口流出省份收支失衡严重。尽管全国统筹政策通过“抽肥补瘦”调剂资金，但地方财政博弈加剧了执行难度。这不仅冲击财政纪律，还与地方债务、房地产下行等问题交织，威胁经济整体稳定。

值得注意的是，如何缩小养老金体系不合理的群体差异也引发关注。郭树清指出，应当逐步缩小不合理的群体差异、地区差异以及城乡差异。职工、居民、机关事业单位人员三个体系的划分有其必然性和合理性，但目前的差别过大。例如，2024年居民养老金平均每月约240元，仅相当于农村人均可支配收入的12%，低保标准的40%，远不能覆盖基本生活开支。职工养老金是居民的约14倍，存在很大待遇差距。

“可否考虑，持续地、较大力度地调增居民基础养老金，未来五到六年居民养老金逐步追平城镇职工低线水平，缩小城镇老年人与农村老年人的平均收入差别，争取从2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。”郭树清建议。