《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》印发

3月25日，市场监管总局对外公布其近日发布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》。

来源 | 市场监管总局

近日，市场监管总局发布《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》）。

《基准》根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》等制定，采用条文与案例相结合的方式，共18条，包含案例7个。《基准》坚持问题导向，深入总结违法实施经营者集中行政处罚工作积累的实践经验，对于经营主体普遍关心的违法情形、从轻和从重情节、上调和下调因素及幅度等问题，有针对性地予以回应和解决。同时，坚持急用先行，对实践中数量较多且执法经验较成熟的不具有排除、限制竞争效果的案件，细化并科学设置行政处罚裁量的情节、步骤和幅度。

《基准》细化和明确了违法实施经营者集中处罚裁量的依据、标准等，有助于更好保护经营者合法权益，稳定经营者预期；有助于亮明规则，强化反垄断制度威慑，引导企业增强经营者集中合规意识和能力；有助于一体推进“事前合规、事中审查、事后追责”的经营者集中常态化监管，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

市场监管总局关于印发《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》的通知

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团市场监管局（厅、委）：

《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》已经2025年1月24日市场监管总局第1次局务会议通过，现印发给你们，请结合实际做好宣传和实施。

市场监管总局

2025年2月19日

（此件公开发布）

违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准

（试行）

第一条 为了规范对违法实施经营者集中行政处罚行为，保障反垄断执法机构依法行使行政处罚裁量权，保护经营者合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）、《国务院关于经营者集中申报标准的规定》、《经营者集中审查规定》等法律、法规、规章和有关规定，制定本基准。

第二条 本基准所称的违法实施经营者集中，是指违反《反垄断法》实施经营者集中，主要包括下列行为：

（一）经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施经营者集中的；

（二）经营者集中申报后，未经批准实施经营者集中的；

（三）经营者集中未达到申报标准，但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且经营者未按国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）要求申报实施经营者集中的；

（四）经营者违反附加限制性条件审查决定的；

（五）经营者违反禁止经营者集中审查决定的。

第三条 市场监管总局依据《反垄断法》第五十八条、第五十九条、第六十三条对违法实施经营者集中予以行政处罚。实施行政处罚时，遵循过罚相当、公正公开、处罚与教育相结合的原则，综合考虑违法实施经营者集中行为的事实、性质、情节、当事人主观过错、集中实施时间、是否具有或者可能具有排除限制竞争的效果及其持续时间和消除违法行为后果的情况等因素，确定具体处罚措施和罚款数额。

第四条 通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为行政处罚对象；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为行政处罚对象。

第五条 对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局对相关经营者处五百万元以下的罚款。确定最终罚款数额的步骤为：

（一）基于本基准第六条确定初步罚款数额；

（二）综合考虑本基准第九条、第十条规定的因素调整初步罚款数额；

（三）根据本基准第十二条、第十四条，确定最终罚款数额。

第六条 对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，初步罚款数额为二百五十万元。符合本基准第七条规定的，初步罚款数额为一百万元；符合本基准第八条规定的，初步罚款数额为四百万元；同时符合本基准第七条和第八条规定的，由市场监管总局结合案件具体情况综合考虑后确定初步罚款数额。

第七条 经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局应当从轻确定初步罚款数额：

（一）在市场监管总局掌握该违法实施经营者集中行为前主动报告的；

（二）主动采取措施消除或者减轻违法实施经营者集中后果的；

（三）受他人胁迫或者诱骗违法实施经营者集中的；

（四）其他依法应当从轻处罚的。

第八条 经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局可以依法从重确定初步罚款数额：

（一）教唆、胁迫、诱骗其他经营者违法实施经营者集中的；

（二）因违法实施经营者集中受到行政处罚之日起，一年内再次发生违法实施集中行为的；

（三）阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复的；

（四）伪造、隐匿、毁灭、转移证据的；

（五）其他依法可以从重处罚的。

经营者因前款第（三）项、第（四）项行为已被行政处罚的，不再依据该项情形从重确定罚款数额。

第九条 经营者违法实施集中有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上下调罚款数额：

（一）集中后实体尚未运营，或者运营后尚未投产，或者取得股权、资产或业务后，尚未实际行使控制权的；

（二）首次因违法实施经营者集中受到行政处罚的；

（三）积极配合市场监管总局调查，如实陈述违法事实并及时提供重要证据材料的；

（四）发现违法事实后积极整改，建立或者完善反垄断合规管理制度并有效实施的；

（五）经营者集中达到国务院规定的申报标准，经营者上一会计年度在中国境内的营业额未达到8亿元人民币，且能积极配合调查的；

（六）市场监管总局认定其他可以下调罚款数额的。

前款规定的下调情形可以累计，每项下调10%，累计后的最低罚款数额不低于初步罚款数额的40％。

符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从轻情形考虑的，不再依据该项情形下调罚款数额。

【示例1】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局掌握前主动报告。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果，A、B及其关联实体均为首次因违法实施经营者集中被调查，且合营企业仍处于项目建设阶段，尚未投产。根据上述情况，A、B具有本基准第七条第（一）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，A、B具有第九条第一款第（一）项、第（二）项罚款下调情形，在此基础上下调20%，最终罚款数额为80万元。

【示例2】经营者A、B、C新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局立案调查后主动注销合营企业。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果，A、B营业额达到国务院规定的申报标准，C未达到申报标准但积极配合调查。根据上述情况，A、B、C具有本基准第七条第（二）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，C具有第九条第一款第（五）项罚款下调情形，在此基础上下调10%。最终，A、B的罚款数额为100万元，C为90万元。

【示例3】经营者A以增资方式收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果，且交易仅完成股权变更登记，A立即停止对集中后实体注资和行使控制权等下一步动作。根据上述情况，A同时具有本基准第七条第（二）项从轻情形和第九条第一款第（一）项罚款下调情形，该行为作为从轻情形考虑，不再据此进行下调，最终罚款数额为100万元。

第十条 经营者违法实施集中有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上上调罚款数额：

（一）向市场监管总局提供误导性或者不实材料、信息的；

（二）采取拖延、懈怠、逃避等消极方式不配合市场监管总局调查或不提供相关材料的；

（三）市场监管总局认定其他可以上调罚款数额的。

前款规定的上调情形可以累计，每项上调10%。

符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从重情形考虑的，不再依据该项情形上调罚款数额。

【示例4】经营者A收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。调查过程中，A提供不实证据材料，且采取拖延方式不配合市场监管总局调查，但未构成本基准第八条规定的从重情形。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果。根据上述情况，初步罚款数额确定为250万元；同时，A具有本基准第十条第一款第（一）项、第（二）项罚款上调情形，在此基础上上调20%，最终罚款数额为300万元。

【示例5】经营者A收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。调查过程中，A采取拖延方式不配合市场监管总局调查。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果，A发现违法行为后建立反垄断合规管理制度并有效实施，A及其关联实体首次因违法实施经营者集中被调查。根据上述情况，初步罚款数额确定为250万元；A具有本基准第九条第一款第（二）项、第（四）项罚款下调情形，在初步罚款数额的基础上下调20%；同时，A具有第十条第一款第（二）项罚款上调情形，在初步罚款数额的基础上上调10%，最终罚款数额为225万元。

第十一条 对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局可以责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。

在计算罚款数额时，市场监管总局参照本基准中规定的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，确定罚款数额。

第十二条 对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过五百万元。按照本基准第五条计算后超过五百万元的，罚款数额确定为五百万元。

对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过上一年度销售额的百分之十。按照本基准第十一条第二款计算后超过上一年度销售额百分之十的，罚款数额确定为上一年度销售额的百分之十。

第十三条 经营者违法实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果，有下列情形之一的，市场监管总局责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十的罚款：

（一）市场监管总局认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知经营者，经营者仍未经批准实施经营者集中的；

（二）经营者违反禁止经营者集中审查决定实施经营者集中的；

（三）其他恶意违法实施经营者集中的。

【示例6】经营者A收购B股权的交易构成经营者集中且达到国务院规定的申报标准。A向市场监管总局申报。审查过程中，市场监管总局认为该项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知A，A仍未经批准实施经营者集中。此后经违法实施经营者集中调查，市场监管总局最终认定该项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果。根据上述情况，A具有本基准第十三条第（一）项情形，市场监管总局责令A限期处分股份并决定对A处上一年度销售额百分之十的罚款。

第十四条 违法实施经营者集中，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，市场监管总局可以根据《反垄断法》第六十三条，在《反垄断法》第五十八条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。

第十五条 经营者违法实施集中，不具有排除、限制竞争效果，能够证明有下列情形之一的，可以不予行政处罚：

（一）首次发生违法实施经营者集中行为，经营者在市场监管总局发现前，主动报告并采取措施恢复到集中前状态的；

（二）能够证明尽到审慎评估义务后因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况导致违法的。

对经营者的违法行为依法不予行政处罚的，市场监管总局对经营者进行教育。

【示例7】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。A、B在自查中发现该交易违法，立即注销合营企业并主动向市场监管总局报告。调查过程中，A、B均积极配合调查。调查发现，集中不具有排除、限制竞争效果，A、B及其关联实体首次发生违法实施经营者集中行为。根据上述情况，A、B均具有本基准第十五条第一款第（一）项不予行政处罚情形。市场监管总局决定对A、B依法不予行政处罚，并进行教育。

第十六条 本基准适用于2022年8月1日后违法实施的经营者集中。本基准施行前已作出处罚决定的，不适用本基准。

第十七条 在实施行政处罚时，适用本基准行使裁量权可能出现明显不当，或者本基准适用的客观情况发生变化的，市场监管总局可以依法调整适用。

对调整适用的行政处罚裁量权基准，应及时进行修改并公布。

第十八条 本基准由市场监管总局负责解释，自发布之日起实施。

市场监管总局反垄断二司相关负责人就《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》答记者问

近日，市场监管总局公布了《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》）。市场监管总局反垄断二司相关负责人就《基准》接受了记者采访。

一、制定出台《基准》的背景是什么？

2022年8月1日，修改后的《中华人民共和国反垄断法》（以下称新反垄断法）正式施行。为进一步规范新反垄断法实施后违法实施经营者集中行为的处罚工作，市场监管总局制定《基准》，主要有以下几点考虑：

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署。党的十八届四中全会、十九届四中全会要求，建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。党的二十届三中全会要求，完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》也对规范罚款设定提出了要求。制定《基准》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。

二是营造市场化法治化国际化一流营商环境。新反垄断法大幅提高了违法实施经营者集中的法律责任，极大增强了法律威慑力，对违法实施经营者集中案件的调查和处罚提出了更高要求。制定《基准》有助于细化和明确处罚裁量的依据、标准等，保障违法实施经营者集中执法尺度统一透明，有利于更好保护经营者合法权益，稳定经营者预期，进一步激发市场活力。

三是推进经营者集中常态化监管。党的二十大报告强调，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会要求，强化反垄断和反不正当竞争。中央经济工作会议要求提升常态化监管水平。《基准》亮明规则，引导企业增强经营者集中合规意识和能力，有助于一体推进“事前合规、事中审查、事后追责”的经营者集中常态化监管。

二、《基准》的主要内容有哪些？

《基准》共18条，明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。主要内容包括，一是明确五种适用情形，说明实施行政处罚的指导原则并列明行政处罚对象的确定原则。二是根据是否具有或可能具有排除、限制竞争效果，分别制定处罚步骤。对不具有排除、限制竞争效果的，依据从轻、从重情形确定初步罚款数额，根据有关因素调整确定最终罚款数额。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的，采取必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。三是根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为二百五十万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为一百万元；具有从重情形的，初步罚款数额为四百万元。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的案件，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤计算罚款数额。四是根据裁量情节分阶次确定初步罚款数额基础上，综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素，设置六项下调因素和三项上调因素，调整后确定对经营者的罚款数额。五是明确违法实施经营者集中案件的法律适用、调整和实施等。此外，《基准》设置7个案例，对不同情形的案件罚款裁量方式进行辅助说明。

三、违法实施经营者集中主要包括哪些情形？

根据《基准》，违法实施经营者集中，是指违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中，主要包括五种情形：一是经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施集中；二是经营者集中申报后，未经批准实施集中；三是经营者集中未达到申报标准，但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且未按市场监管总局要求申报实施集中；四是违反附加限制性条件审查决定；五是违反禁止经营者集中审查决定。

四、确定初步罚款数额时，有哪些从轻和从重情形？分别对应什么罚款金额？

《基准》根据《中华人民共和国行政处罚法》和《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，在确定初步罚款数额时，设定四项从轻处罚情形及五项从重处罚情形。从轻处罚情形包括，一是在市场监管总局掌握该违法实施经营者集中行为前主动报告；二是主动采取措施消除或者减轻违法实施经营者集中后果；三是受他人胁迫或者诱骗违法实施经营者集中；四是其他情形。对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，具有上述情形的，初步罚款数额为一百万元。

从重处罚情形包括，一是教唆、胁迫、诱骗其他经营者违法实施经营者集中；二是因违法实施经营者集中受到行政处罚之日起，一年内再次发生违法实施集中行为；三是阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复；四是伪造、隐匿、毁灭、转移证据；五是其他情形。对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，具有上述情形的，初步罚款数额为四百万元。

五、《基准》关于裁量情节，除从轻、从重处罚情节外，还设置了罚款下调、上调因素，具体是什么考虑？

从轻情节、从重情节为法定概念，我们根据《中华人民共和国行政处罚法》及《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等结合实际进行细化。办案实践中，我们发现有一些情形尚未达到法定从轻、从重情节，但体现了当事人的违法事实、情节、主观因素等的差异，应当影响罚款数额，因此结合工作实际并听取相关意见后，设置罚款下调、上调因素，在初步罚款数额的基础上下调或上调10%，更能够体现过罚相当原则。我们创新性采用此种罚款计算方式，最大程度给予企业明确指引，限制行政机关行政处罚裁量权的行使。

六、《基准》对具有排除、限制竞争效果的案件裁量方式作原则性规定，是出于什么考虑？

《基准》坚持突出重点，急用先行原则，对于实践中数量较多且执法经验较成熟的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中案件，细化并科学设置了行政处罚裁量的情节、步骤和幅度。对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的案件，目前缺乏实践基础，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤计算罚款数额，按照新反垄断法第五十八条作原则性规定。未来，我们将在进一步积累实践经验和认真研究的基础上细化完善。

七、《基准》对顶格处罚和加倍罚款有什么规定，有什么考虑？

对于恶意违法行为和特别恶劣的违法行为，《基准》还设置了顶格处罚和加倍罚款。顶格处罚主要针对具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，除责令停止实施集中等必要措施外，处上一年度销售额百分之十的罚款，包括三种情形，一是市场监管总局认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知经营者，经营者仍未经批准实施经营者集中；二是违反禁止经营者集中审查决定实施经营者集中；三是其他恶意违法实施经营者集中。加倍罚款是指违法实施经营者集中，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，市场监管总局可以根据《中华人民共和国反垄断法》第六十三条，在《中华人民共和国反垄断法》第五十八条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。

编辑 | 布鲁斯