任春荣：让农村学生吃饱又吃好

农村学生的吃饭大事，不仅关系着一个孩子的健康，也关系着国家和民族未来发展的希望。2025年中央一号文件提出，全面加强农村义务教育学生营养改善计划管理，确保食品安全和资金规范使用。新学期伊始，孩子们在学校吃得怎么样？为什么到了现在这个发展阶段，农村学生营养餐还是这么重要？从机制上看，农村义务教育学生营养改善计划在运行中还有哪些风险点？这些风险点要如何把控？本期对话邀请中国教育科学研究院教育评价与督导研究所副所长、研究员任春荣展开交流讨论。

01 农村学生是不是吃饱、吃好了？

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主持人：当前我国农村义务教育学生的营养水平和城市学生相比情况如何？为什么到了现在这个发展阶段，农村学生营养餐还是这么重要？

任春荣： 2011年秋季学期起，我国启动实施农村义务教育学生营养改善计划。10余年来，该项计划为学生体质改善、农村家庭脱贫、国家人口质量提升作出了重大贡献。仅2023年，全国农村义务教育学生营养改善计划的各级财政投入营养膳食补助资金共计325.65亿元，惠及学生3457.31万人。到现阶段，脱贫攻坚战全面完成，社会生活水平相较10多年前已大幅提升，确实有一种声音认为营养改善计划可以退出了。但从全国来看，居民营养摄入城乡发展不平衡，农村家庭，尤其偏远和欠发达地区农村家庭，保障均衡饮食在经济能力或者认知水平上还存在一定困难，学生营养不良的风险仍旧存在。提供免费或者补助性的学生营养餐是低收入家庭儿童的重要安全网。改善农村学生的营养状况不仅有助于个人发展，还能提升整体人口素质，为未来的劳动力市场和社会经济发展奠定基础。营养改善计划应该作为一项长期的学生福利政策执行下去，并逐步覆盖城市低收入家庭。

Q

主持人：农村学生营养餐应该满足怎样的膳食标准？学校供餐有哪些国际经验可参考？

任春荣： 发达国家的学校营养午餐普遍实施得比较早，成效也比较显著。比如，日本学校供餐是国际社会的典范。日本的学校食堂或许没有专门的用餐区域，但卫生、营养、食育方面表现优秀。几乎所有义务教育阶段的学校都提供午餐，政府对学校供餐的补助力度较大，按照年级实行阶梯定价，依据家庭情况实施阶梯性补助。补助和供餐两条线，在供餐管理运营和供餐标准上，不区分补助餐和非补助餐，这也是多数发达国家的做法。日本学校注重教职工队伍中营养师的配备以及对营养师的培训，培训内容包括营养教育和餐饮服务管理。大多数学校都由营养教师和学校营养师，依据日本国家营养摄入标准和儿童的成长阶段，征求本校学生意见来设计午餐菜单。

再如，巴西国家学校供餐计划（PNAE）始于1955年，目前能够为基础教育阶段所有城乡公立或非营利性学校的学生提供免费午餐。巴西联邦政府负责转移支付、制定法规、提供指导和技术援助、开展监测和评估以及推动国际合作；地方政府负责学校膳食转移支付、家庭农场采购、供餐员工的雇佣和培训、农村推广、学校基础设施建设、菜单制定。从地方政府到学校，每一级别的实施实体都要成立学校供餐委员会，全国共计8万个，负责监督、审议和咨询。PNAE信息系统功能强大，具备资源分配、财务管理、食品管理、供餐监测、社区交流等多种功能。家长可以在系统上查看全国学校的餐费资金状况、供餐食谱以及价格，为供餐管理、运营和社会监督提供了有力且高效的支持。巴西还成立了学校供餐和营养合作中心网络（CECANEs），并在24所本土大学设立了专门的研究机构，以强化对学校供餐工作的智力支持。

02 如何保障“让每一分钱都吃到孩子嘴里”？

Q

主持人：此前部分地区出现农村义务教育学生营养改善计划专项资金被挪用、套取问题，如何解决好这一难题，确保每一分钱都能吃到学生嘴里？

任春荣： 这些问题的出现反映出地方教育治理体系还不够健全，监督指导能力有欠缺。部分地方因财政困难“拆东墙补西墙”，专账专户管理形同虚设，而这种现象此前也曾在其他项目中出现，说明对政府权力的约束不足。就学校供餐而言，监督检查的频次其实并不低，然而却存在外部监管碎片化的状况，信息公开走过场、对供应链审计检查力度不够，学校膳食委员会也未能有效发挥监督作用。学校内部同样存在监督不力的问题，例如，民主决策和科学决策不到位，负责食堂管理的专任教师既没有足够精力，在专业上也有所欠缺。尤其值得注意的是，农村学校普遍面临师资短缺的问题，很难规范地实现两人以上同时进行验收签字。

Q

主持人：从机制上看，农村学生营养餐在运行中还有哪些风险点？这些风险点要如何把控？

任春荣： 除了刚才我们谈过的资金管理风险，从机制上看，营养改善计划在运行中还存在食品安全和学校负担等风险点。受不少地方财政只能聘任文化水平不高的食堂员工、以教学为主业的教师群体管理食堂能力有限、农村食品安全环境和习俗尚待改善等多重因素的影响，不论采取哪种供餐模式，都可能面临食品采购、储存、加工等环节的安全隐患。为了保障食品安全和资金安全，各地普遍加大了检查力度，教育系统内外各类机构反复到校检查，有些机构的检查人员并不专业，也不能给学校提供有效指导，存在增加学校负担的风险。

在前期经验积累的基础上，我们在投入和管理运行机制方面还存在一些需要进一步发力的地方。 一是资助对象进一步精准化。 按照我国当前的经济发展水平，宜采用“学校+家庭”混合模式共同承担学生营养改善成本。 在小规模学校就读的学生家庭经济水平相近且普遍较低，可以以学校为整体申请相同等级、较高水平的补助。 其他学校可探索依据家庭情况分等级资助的方式，优先加强对部分困难学生的资助。 当前，大量农村学生由于学校撤并进入城镇学校就读，从提高资金使用效率角度来看，更加需要实行分等级资助。

二是管理和运行经费问题亟待解决。 政策规定营养改善计划的补助只能用于餐食。 管理、运行和损耗等经费需从学校常规经费中支出，这使得地方政府投入压力较大，也是造成食堂员工素质不高、队伍不稳定、监管不专业、食堂更新改造困难等问题的原因之一。

三是学校供餐体系需要整合。 目前，营养改善计划和其他供餐在很多地方分开管理运营、食材分开订购、学校分开做账，这大大增加了学校工作量。 营养改善计划的管理机构营养办大多设在学生资助中心或财政部门，供餐运营应交由专门部门统一管理，提高供餐的专业化水平。

四是市级部门应加强供餐统筹。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出建立“市县结合”的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源。这就要求市级部门不仅要督促区县保障及时投入、足额投入，市级层面自身也应加强全面管理和指导，加大对财力薄弱区县的倾斜投入力度，并做好学生数量和分布预测，及时做好供餐资源的调整和安排。

03 改善农村学生营养还需要做些什么？

Q

主持人：农村义务教育学生营养改善计划是一项系统工程。您认为，应如何通过齐抓共管形成合力，实现农村学生营养事业的高质量发展？

任春荣： 实现农村学生营养事业的高质量发展，必须依靠全社会的齐抓共管。一是以学校供餐为抓手，提升“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾”全链条食品安全水平，从社会食品安全环境的建立上降低学校供餐的风险和管理成本。二是从现代治理能力提升角度建立风险防范机制。推进透明资金管理制度的建立，确保各类工作的资金合规使用，让营养补助资金的规范使用成为自然习惯。在一定范围内建立统一的学校供餐管理平台，实现资金、食品、监督等环节的数字化管理，提高运行透明度、工作效率以及监督效率。利用信息平台实施精准采购，减少食材浪费和库存积压，降低食堂运营成本。有条件的地方，实施信息化消费记录，杜绝虚报、冒领补助经费等行为。三是将社会监督落到实处。利用信息平台，让家长了解配餐标准、每周带量食谱、每日带量带价食谱等信息，公示投诉电话，实现“互联网+明厨亮灶”监管。在缺乏信息技术支持的地方，公示信息除了在学校食堂外张贴，还应在校门口墙外张贴。四是对中标企业每年开展履约考核，设置公众开放日。出现严重问题的企业应列入学校供餐黑名单，禁止其以任何形式参与学校供餐。规范实施动态询价、定价机制，大宗食品食材出现市场价格大幅波动情况时，由营养办、中标企业、学校代表、社区代表参与询价，确定下一时段的供货结算价格，并在信息平台公示。五是加强对本地农村经济带动作用的规划。我国有些地区开展了“学校+农户”的做法，既保障了学校能获得新鲜的食材，又提高了本地农民的收入。有些学校聘用学生家长做食堂员工，能够起到深度监督的作用，同时还切实减少了留守儿童。这些好的做法应大力推广。