事关土地储备专项债，两部门发文明确！资金优先用于存量土地

3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，从明确发债要求及资金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等四个方面进行了详细说明，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。

从政策脉络上看，2024年10月，财政部明确支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地；11月自然资源部发文明确运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的相关细则；12月国办发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，指出“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地”。

明确发债要求及资金使用主体，资金优先用于存量土地

通知明确了发债要求及资金使用主体。通知显示，申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码。各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。

存量闲置土地包括，企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。

用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。　

优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著的项目

完善专项债券申报审核流程。地方各级自然资源主管部门要组织谋划土地储备项目，优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性，包括纳入收回收购存量闲置土地清单情况、项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况、纳入土地储备计划情况、土地权属（是否存在抵质押、查封等情况）、项目融资收益平衡情况等，确保使用专项债券的土地储备项目融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金。　　

对非“自审自发”试点地区，各地要按做好常态化项目储备，并由财政部、自然资源部对用于土地储备的专项债券项目进行审核把关，对审核通过的项目，省级财政部门择优安排发行，并依托地方政府债务管理信息实施系统进行全流程监管；

对“自审自发”试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。　

据公开报道，“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，河北雄安新区。

另据中指监测，截至3月10日，全国各地公示的拟使用专项债收回收购存量闲置土地的总量已超300宗，拟收储价格约500亿元，涉及广东、四川、吉林、江西等省，其中2月底广东已经发行超300亿元专项债用于回收存量闲置土地，预计接下来已经公示项目的省份将进入土储专项债发行阶段。

以单个土地储备项目为单位，确保资金平衡

在做好资金和收益的综合平衡方面，用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目。一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围。

专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。各地要在评估本地区土地市场供需关系的基础上，认真做好项目需求论证，合理确定专项债券用于土地储备的发行期限。　

此外，《通知》强调要“压实主体责任”，要“审慎、稳妥运用专项债券支持土地储备相关工作，不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题”，同时，也指出要加强监管和抽查，每年第三季度，对上年度专项债用于土地储备的发行、项目进展等情况，针对重点项目进行随机抽查。

市场进展：广东成为全国首例

广东省率先发行专项债券资金用于收购存量土地，成为全国首例。

2月24日，广东省财政厅发布了《关于2025年广东省政府专项债券（八期～九期）发行有关事宜的通知》，两期债券计划发行额度合计307.1859亿元。本次发行的专项债券全部用于回收闲置存量土地，涉及广东省19个城市的86个项目。

本次发行的专项债中，广州以约60.46亿元排在首位，珠海、惠州的发行金额分别为57.52亿元、53.58亿元，位列第二、第三。排在末尾的是汕头和中山，发行金额均只有0.75亿元。项目数量上，有3个城市超过10个，包括肇庆、惠州和汕尾。

具体到广州，此次拟使用专项债收储的6宗土地分别为广东广播电视台东圃地段（存量收储）、海珠区工业大道南大干围 AH101533、AH101534地块（存量收储）、广龙路公益收回地块（存量收储）、广州市广城房地产开发有限公司地块（回收闲置存量土地）、东风日产收回112亩用地地块（回收闲置存量土地）、白云区钟落潭镇雅园新村AB1011021 地块。

“当前绝大多数城市落实专项债收购存量土地的进展仍有待提速”，中指研究院政策研究总监陈文静表示，专项债收购存量土地是2025年房地产市场止跌回稳的关键举措之一，相关政策的推进节奏和落地情况受到市场高度关注，本次广东省率先发行收购存量土地的专项债，也为市场释放了更加积极的信号。

采写：南都湾财社记者 王艳玲