王海娟 | 养老金提高到500元，并不能解决农村养老问题

王海娟

中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授

很多人将农村养老问题归结为农民收入低、养老金少的问题，将提高农村老年人养老金标准作为应对农村老龄化危机的出路。大量研究指出要建立农民退休制度，按照城市养老金制度标准为农村老年人发放退休金，或者使用土地换社保。2025年全国两会期间，农民养老金成为农村养老问题的焦点，很多人建议需要将农民养老金调整到月均500元。

在农村调研，当问及农村老年人最缺什么时，农村老年人的回答五花八门，但是没有农村老年人说是缺钱。在发达地区调研发现，当地农民的养老金水平超过了月均2000元，但是并未完全解决农村养老问题。东部地区江苏省Z市经济发达，农村老年人的收入较高，且政府为农村老年人提供制度化社会保障，农村老年人的养老金月均2000元左右。作为发达地区，农村老年人的经济条件较好，有充足的就业机会。浙江省S市一个村庄的土地基本上已经被征完，60岁以上的老年人每月都可以获得2000-3000元的失地养老保险。当地民营经济发达，农民人均银行存款有3万元，百万、千万的老板很多。但是，两地只解决了少数农村老年人的养老问题，大部分农村老年人的养老状况与中西部地区并没有很大的区别。

一

提高养老金思路的潜在假设是当农村老年人有养老金，就会通过机构养老解决养老问题。但是机构养老在农村的作用非常有限，养老院入住率低，只能解决少数农村老年人的养老问题。

江苏省Z市当地政府按照国际通行的9073比例，按照老年人口4%的比例建设养老床位，目前建设的养老床位有1万张左右。养老院的收费标准与中西部地区差不多，价格在月均2000元至5000元。后来才发现，老年人入住比例只有1.5%，养老机构入住率只有30%左右，大量床位处于空置状态。

浙江省S市一个乡镇从2003年就开始建设公建民营的养老院，2016年总投入1700万元新建养老院，有床位206张，按照医院床位标准来建设。2023年养老院的收费标准是多人间月均2500元到3800元，单间月均3700元到5000元。2023年养老院入住老年人只有38个人，最高峰的时候有80个人。养老院入住70多人，才能盈利，目前养老院的运营处于入不敷出的状态。

即便是养老院的价格很低，农村老年人也不愿意居住。浙江省一个慈善组织从2000年左右就开始发展养老院事业，到2016年在全省建设床位1万余张。公益性养老院的收费很低，2022年月均600-2600元。该慈善组织建设的1万张床位中，只入住了6000多个老人。我们调研的一个乡镇的公益养老院有床位300张，2022年入住老人130多人，入住人数最多的时候只有137人。

二

养老金低只是农民养老困境的影响因素之一，农村养老面临更加复杂的社会困境。机构养老在农村遭遇三大难题。

第一，市场化养老成本很高

从全国来看，当地农民月均2000元的养老金标准并不低。但是对于市场养老而言，这个标准还是不够。发达地区，养老机构的平均收费标准是3000元/月。除此之外，老年人还需要吃药、购买尿不湿，住到养老院的成本需要月均5000元。江苏省Z市普通老人的养老金只有2000元/月，普通农民群体难以进入机构养老。农村老年人只有在半失能、失能的情况下才会进入机构养老。当地的养老机构针对失能、半失能老人的收费标准超过3000元/月，完全失能老人的收费标准是5000元/月。这已经超出了当地老年人的养老金标准。

农村人口规模庞大，国民经济不发达，政府不可能提供如此高标准的养老金。提高养老金标准的结果是，政府只能为少数老年人提供较高的养老金标准。只有少数经济实力较强的老年人能够依靠养老机构养老，难以解决普通老年人的养老问题。

第二，农民家庭并不一定会将养老金转化为养老资源

即便国家提高农村养老金标准，养老金并不一定用到老年人身上。养老金增加了家庭收入，但是家庭资源的分配逻辑对老年人养老有更加重要的影响。在恩往下流的家庭伦理下，家庭资源向子女分配，而不是向老人分配。在农民家庭普遍透支的情况下，政府给老年人发放的养老金可能会被用来帮儿子还房贷、车贷，而不是用来给老人养老。

在浙江农村调研发现，农民家庭收入很高，但是家庭资源并未转化为养老资源。浙江地区为原子化地区，家庭的伦理性较弱。老年人在还能够劳动时，就没有合法性要求子女养老。如果老年人在还具有劳动能力的情况下要依靠子女养老就是不对的。即便老年人丧失自养能力，也会认为子女有很多开支，有很大压力，不能成为子女负担。浙江省S市一个村庄60岁以上的老年人每月都可以获得2000-3000元的失地养老保险，但是老年人仍然需要去打工。

浙江农村民营经济发达，农民家庭收入很高，但是农村老年人养老状况与中西部地区并没有本质的区别。在自养阶段，老年人能够获得较多的收入，养老状况较好。在他养阶段，不管子女的家庭经济条件好坏，失能老年人的养老状态都是一样的。如果家庭资源无法转化为养老资源，老年人的养老状况与经济条件无关。

第三，农村老年人对养老机构的接受度较低

城市老年人对养老机构的接受度较高，农村老年人对养老机构的接受程度很低。农村老年人不愿意进入养老机构，有经济方面的原因，更有文化心理方面的原因。

一是文化因素的影响，老年人更加愿意居住在自己家里。在城市，老年人认为进入养老院是享福的体现。在很长一段时间，城市出现了“一床难求”现象，进入某些养老院还需要排队。在农村地区，入住养老院在文化上被认为是子女不孝顺。在心理上，老年人会认为是子女抛弃了自己，自己成为负担。

二是生活方式上的不适应。城市老年人居住在单元小区中，社会关系网络在城市范围。机构养老与单元小区的居住环境和居住方式差不多，在老年人观念中居住到养老院相当于是搬家。并且养老机构往往在城市，老年人居住到养老院并不影响社会关系网络的维系。养老院的集中、封闭居住方式与农村分散、开放的居住方式有特别大的差异，农村老年人难以接受居住方式的变化。且，农村老年人的社会关系网络往往在村庄范围内，养老院往往在村庄范围之外，居住到养老院就切断了社会关系网络，与社会隔绝。疫情之后，养老院基本采取封闭式管理方式，导致农村老年人入住人数大量减少。

三

随着国家对农村养老问题越来越重视，各级政府向农村投入的财政资金逐渐增加。简单地提高农民养老金，对解决农村养老问题的作用不大，还增加了国家财政负担。养老财政资金如何投入需要具体分析农村养老的重点。政府财政资金投入重点可以从两个方面着手，一是重点为困难老人尤其是民政兜底老人提供经济支持，二是提供养老公共服务。

大部分农村老年人面临的不是经济供养问题，或者说提高养老金标准并不能解决他们的养老问题。在有劳动能力的情况下，农村老年人还在就业，有经济收入。很多农村老年人还需要为子代家庭发展提供经济支持。无论是在村庄中，还是在家庭中，有劳动能力的老年人都是一个生产者，而不是一个被供养对象。即便给农村老年人提高养老金，养老金更多地是进入子代家庭，而不是用于老年人养老。

财政投入的重点是为困难老人尤其是民政兜底老人提供经济支持。农村需要经济支持的老年人主要是困难老年人尤其是民政兜底对象，例如特困人员、低保老人、残疾老人等。江苏省Z市给65岁以上的老年人发放尊老金，每月30-600元标准，其中65岁以上30元，70岁以上50元，80岁以上100元，90岁以上200元，100岁以上600元。一位基层民政部门工作人员指出：“发放30元尊老金对普通老年人来说没有什么作用，但是对困难老年人来说，发放600元尊老金又太少，根本发挥不了什么作用。”在中西部地区农村，财政收入有限，民政兜底群体的经济保障水平还不高，需要政府经济支持。在发达地区农村，财政收入较为雄厚，民政兜底群体的经济保障水平很高，扶持重点应该是普通困难老人。

总之，农村老年人的经济状况差别很大，经济需求也不同，需要对农村老年人进行分类，将有限的财政资金为有真正经济需求的农村老年人提供保障。

对于普通农村老年人而言，他们更加需要的是公共服务。对于还有自理能力的老年人，他们主要面临的是孤独问题。政府资金投入应该为这部分农村老年人群体提供精神慰藉，包括丰富农村公共文化、运营日间照料中心等。对于缺乏自理能力的老人而言，他们主要面临的是生活照料问题。政府资金投入应该为这部分农村老年人群体提供低价而优质的生活照料服务。我国有一个广大的农村社会，可以探索符合农村老年人需求的中国特色生活照料服务。老年人在农村有熟人社会关系网络，有开放的居住空间，有优美的环境，农村老年人依托家庭和村社养老可以获得更好的生活照料服务。

总之，养老金并不能转化为公共服务，对于大部分普通农村老年人而言，政府应该将重点放在服务保障上，而非经济保障上。