2025年国家账本：超50万亿元支出用在哪

记者 杜涛3月5日，《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（下称《报告》）公布。

《报告》显示，2025年全国一般公共预算支出297005亿元（含中央预备费500亿元）；全国政府性基金预算支出124884.06亿元；全国国有资本经营预算支出2823.08亿元；全国社会保险基金预算支出113375.77亿元。

与往年的国家账本相比，2025年国家账本呈现三点显著不同：一是财政力度更强，计算“四本账”，2025年财政总支出超过50万亿元；二是财政支出方向更侧重于惠民生、促消费，转向“投资于人”；三是2025年将是财税改革的大年，消费税改革、零基预算等将逐步推进。

粤开证券首席经济学家罗志恒说，2025年财政政策较去年财政政策基调更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。同时，强调要深化财税制度改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。

赤字率4%的意味

2025年国务院政府工作报告（下称“政府工作报告”）披露了2025年中国财政政策的力度：赤字率拟按4%左右安排，拟发行1.3万亿元的超长期特别国债，拟安排地方政府专项债额度为4.4万亿元等。

4%的赤字率超过了2020年新冠肺炎疫情冲击时3.6%以上的赤字率水平，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，也是“更加积极”的体现之一。

罗志恒认为，4%的赤字率，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策因时因势顺势而为。

罗志恒称，狭义赤字率首次达到4%左右，可实现三重功效。

一是赤字率和赤字规模的明显提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长。

二是赤字率与其他财政工具不同，公众对赤字率及其变化的关注度非常高，赤字率更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义；提高赤字率可释放中央稳经济的坚定决心，有利于稳定社会预期、提振市场信心。

三是赤字规模中仍是中央赤字为主，通过转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作（保基本民生、保工资、保运转）。在赤字规模中，中央赤字为4.86万亿元，中央赤字占比为85.9%，属于近年来最高水平；考虑到1.3万亿元超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，将会优化债务结构。

2025年，拟安排4%左右的赤字率，意味着赤字规模为5.66万亿元，高于去年1.6万亿元；地方政府专项债拟按4.4万亿元安排，高于去年5000亿元；拟继续发行超长期特别国债并提高规模至1.3万亿元，高于去年3000亿元；拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本金。赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年赤字、专项债和超长期特别国债之和的8.96万亿元，增加了2.9万亿元。

罗志恒表示，1.3万亿元的超长期特别国债、5000亿元特别国债、4.4万亿元专项债分别相当于增加赤字率0.9、0.4和3.1个百分点。如果将这三者加总，2025年赤字率水平达到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、专项债、超长期特别国债之和除以GDP）。

前所未有的“更加积极”

赤字率水平反映了2025年财政政策“更加积极”的总基调。今年政府工作报告提及要“实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。”

财政部部长蓝佛安在2025年3月6日召开的十四届全国人大三次会议记者会中表示，“更加积极”是多年来首次出现的一个词。

蓝佛安说，宏观调控要与经济情景相适配，财政政策需相机抉择、因势而动。实施更加积极的财政政策，是党中央从战略和全局高度作出的重大决策部署，既充分考虑到实现年度预期目标的需要，又着力增强中长期发展动能，体现了宏观调控的针对性和前瞻性。

蓝佛安解释，“更加积极”，可以理解为持续用力、更加给力。一方面，在实施好存量政策上下功夫，抓好去年四季度出台的一揽子政策落地见效，确保政策效应在今年持续有效释放。另一方面，在谋划好增量政策上出实招，用好用足政策空间，围绕惠民生、促消费、增后劲，及时研究推出新的增量政策，前后贯通、接续发力，确保力度更大、针对性更强，各方面更有获得感。

罗志恒认为，“持续用力”是保证政策稳定性、连续性和稳定市场主体预期的必要，“更加给力”“更加积极”是当前有效需求不足、物价仍偏低迷的形势决定的。“更加给力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体回升向好，科技突破和文化突围使得中国经济开启乐观叙事和资产价格重估阶段，但经济恢复基础仍有待进一步巩固增强。

2024年，财政政策的总基调为“适度加力”，从“适度加力”到“更加积极”，也是当下经济形势的客观需要。

罗志恒对经济观察报表示，这种变化体现出宏观调控思路的优化,在发展和做大蛋糕中推动结构转型，而不是在调结构中稳增长，稳定的经济社会发展环境为改革和转型提供了基础；同时，以更大力度的政策支持经济持续回升向好就是要通过更大的力度一鼓作气扩大总需求、以内需提振对冲外部冲击、以内部确定性对冲外部不确定性，更大力度应对是非常符合形势需要的，体现中央因时因势创新宏观调控方式。

《报告》提及，当前和今后一个时期,我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大,长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。同时,外部环境变化带来的不利影响加深,我国经济运行仍面临不少困难和挑战,2025年财政收支平衡压力加大。从财政收入看,经济延续回升向好态势为财政收入增长提供支撑,但制约因素仍然很多：国内需求不足,价格水平对以现价计算的财政收入持续产生影响;部分重点税源行业增长放缓,一些企业生产经营困难,外贸面临较大不确定性,影响财政收入增长;资产资源的盘活空间收窄等。

《报告》中提到，综合判断,国内外环境变化带来的影响将持续向财政传导,2025年财政收支矛盾仍然突出,必须把困难挑战考虑得更充分一些,把政策举措准备得更周全一些,为促进经济持续健康发展提供坚实保障。

2024年，全国税收收入174972.01亿元，下降3.4%，主要是受工业生产者出厂价格持续下降等因素影响，部分税种收入下降较多；非税收入44730.11亿元，增长25.4%，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度，国有资本经营收入和国有资源(资产)有偿使用收入增加较多。

罗志恒认为，财政力度的加大、结构的优化、节奏的前移，有利于发挥出财政更大的逆周期调节功能，在扩大消费、提高投资效益、促进科技创新、支持民生改善、保障地方“三保”运行发挥更大的作用。

“投资于人”

今年政府工作报告提出，“强化宏观政策民生导向”“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。”

在财政支出中，宏观政策在这方面的倾向性也有充分体现。2025年“国家账本”的另一个显著变化是：财政支出方向将进一步向消费、民生倾斜，更多资金资源将“投资于人”。

政府工作报告提及到的2025年工作任务中，第一项就是大力提振消费 、提高投资效益，全方位扩大国内需求，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。《报告》提到，大力提振消费。综合运用相关财税政策工具，推进实施提振消费专项行动。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品“以旧换新”，比上年增加1500亿元，扩大政策覆盖范围、优化补贴申报流程、健全回收利用体系，撬动更多大宗消费。支持扩大健康、养老、托幼等服务消费，促进数字、智能、文旅、体育等消费新热点加快发展。完善免税店政策，推动扩大入境消费。

蓝佛安在3月6日的上述发布会中称，将统筹存量政策与增量政策，统筹优化供给与扩大需求，统筹提振消费与改善民生，统筹激发当前消费与增强经济发展后劲，研究制定更大力度、更加精准的政策举措，实打实地支持提振消费。

中诚信国际研究院院长袁海霞认为，财政需加快推动3000亿元超长期特别国债支持“两新”（设备更新和消费品“以旧换新”），还可通过发放现金补贴及消费券、加强物流商超等配套基础设施建设，激发消费潜力和动能。同时也应认识到，当前消费疲弱主要体现在服务消费不足，可加大财政支持打造数字、绿色、智能等消费新产品、新场景的力度，发展文旅、体育、养生、娱乐等新型服务消费，满足多样化、差异化需求。还需注意的是，服务消费不足的背后也折射出我国基本公共服务水平与均等化不足、社会保障体系仍待完善等问题，这也直接拖累了发展型消费的增长。《报告》也提到强化卫生健康服务保障，适当提高退休人员基本养老金，将城乡居民全国基础养老金最低标准每人每月提高20元，深入实施企业职工基本养老保险全国统筹，保障养老金按时足额发放。

2024年一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出占比为39.7%，较2013年上升4.4个百分点。罗志恒认为，当前消费不足的重要原因是居民消费意愿不足，源于医疗等后顾之忧，因此从推动经济结构从投资转向消费以及稳定宏观经济的角度，也有必要优化财政支出结构。《报告》也提到，推进科技强国建设。完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，提升科技创新投入效能,激发创新创造活力。中央本级科学技术支出安排3981.19亿元、增长10%,进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦。

罗志恒说，优化支出结构的另一个方面是加大对科技创新的支持。近年来财政对于科技创新的支持力度明显加大，也取得了非常好的成效，中国研发强度持续提高，近期持续涌现的人工智能、人形机器人领域的重大突破甚至改写了宏观经济叙事，大幅提振了社会预期和市场信心。

财税改革大年

中国分别于1994年、2014年启动了两轮财税改革，特别是1994年分税制改革，理顺了中央与地方的财政关系，调动了中央、地方两方积极性，激发了经济发展的活力。

2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提供了新一轮财税改革的路线图。2025年也将是多项财税改革措施落地实施的一年。

今年政府工作报告强调要“深化财税金融体制改革”。在深化财税改革方面，《报告》提及“深入开展中央部门零基预算改革试点,支持地方深化零基预算改革”“围绕增加地方自主财力,深化地方附加税改革研究,加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”“深入推进省以下财政体制改革,提高市县财政保障能力”等多项改革任务。

罗志恒表示，此轮改革短期要增加地方自主财力，但从根本上看改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。

三十年前的分税制改革解决了收入端中央财政收入占比过低、中央宏观调控能力不足的问题，但未能解决事权划分问题。当前财力端的问题仍很重要、亟需解决，要积极推动增加地方自主财力，“上移事权和支出责任”是治本之策。

罗志恒举例说，比如，养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权可以上移给中央政府来承担。消费税改革方面，二十届三中全会已经明确征收环节后并稳步下划给地方政府，此次进一步明确先从部分品目入手，意在增加地方财力，也是本轮财税体制改革的主要发力点。

零基预算是一个相对于当前基数预算的概念，是指不受以往预算安排影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的一种科学、现代的预算编制方法。

早在2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

山东大学税务经济研究中心主任李华认为，零基预算改革试点和支出标准体系建设是强化预算管理领域的重要保障，有助于提高预算编制的科学性和精准性，硬化预算约束，避免财政资金的低效使用和浪费。

消费税征管后移、收入下划地方的改革推进已久。

2019年出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

袁海霞认为，目前消费税约占全国税收的9%，仅次于国内增值税、所得税，后移征收环节将进一步扩大税基，发挥其筹集财政收入的功能，稳步下划地方有助于拓展地方收入来源，促进地方经济发展。

李华说：“在税收制度方面，研究同新业态相适应的税收制度、深化地方附加税改革、优化增值税留抵退税政策、规范税收优惠政策等举措，有助于增强地方自主财力，促进消费升级，助力全国统一大市场建设，确保税制规范有序运行，实现地方经济的可持续发展。”