贺雪峰 | 对贵州省六盘水市“三变”改革的思考

资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，一度影响了全国农村基层的实践，并被政策部门和理论界寄予很高期待。“三变”的核心是通过土地确权和土地入股，让农民获得财产性收益。武汉大学社会学院院长贺雪峰教授在《国家治理》撰文指出，从六盘水市“三变”改革的实践来看，只有具有特殊区位和资源优势地区的农村，才有可能通过“三变”让农民获得财产性收益。农民致富的主战场是城市，因为城市具有远多于农村的市场获利机会。农村是农民万一进城失败的最后退路，是缺少进城机会农民的基本保障。

正确把握新时代乡村建设的方向与着力点

——基于对贵州省六盘水市“三变”改革的思考

贺雪峰

2025年中央一号文件指出要“稳定和完善农村土地承包关系”“管好用好农村资源资产”“创新乡村振兴投融资机制”。对于如何健全要素保障和优化配置体制机制，发端于贵州省六盘水市的“三变”改革——“资源变资产、资金变股金、农民变股东”值得思考和讨论。“三变”改革于2017、2018年两次写入中央一号文件，全国部分省市自治区也试行了“三变”改革。2017年中央一号文件提出要“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”。2018年中央一号文件提出：“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。”“推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。“三变”改革不仅在实践层面被地方各界寄予很高期待，而且受到理论界的高度关注和研究探讨。

“三变”改革的核心内容与现实挑战

“三变”改革实质

六盘水市“三变”改革，“实质上是在明确产权的前提下，整合农村闲置、零散资源，改变其配置和使用方式，通过股份合作制让其顺利与现代产业发展要素结合，创造出新的经济增长和价值增值空间”。资源变资产，就是将村集体的土地、耕地、草地、水域等自然资源和房屋、建设用地等使用权，作为可经营性资产经评估折价，通过合同、协议等方式投资入股到经营主体，按股获得股权收益。资源变资产，是要将“死资源”变成“活资产”，是要变“黑资源”为“绿资源”，让绿水青山变为金山银山。资金变股金，就是在不改变资金使用性质和用途的前提下，把各级财政投入到农村的发展类、扶持类、扶贫类、生态治理类资金（补贴类、救济类、应急类资金除外），集中投入到各类农业经营主体或效益好的经营项目中，量化为村集体或村民的股金，让村集体或村民享有股份权利。农民变股东，就是让农民自愿将个人资源、资产、资金、技术发展要素入股到农业经营主体，成为股东；通过把农村自然风光、名树古屋、民族文化、民俗风情等资源作为资产折价入股经营实体，成为股东。

具体地，六盘水市推进“三变”改革的过程中主要有两种股权收益实现模式。一是直接兴办或引进优势产业项目，赚取项目经营收益。二是入股效益稳定的经营项目，直接获取投资收益。前者如地处钟山区梅花山的高炉村将山地资源、气候资源入股，建设了国际滑雪场。后者如钟山区将部分财政资金整合起来，入股到县城及其以下区域农商行，把股份量化给困难群众，将困难群众特惠贷款入股到全区规划建设的智能停车场项目，建成后可覆盖14000多个农村人口和3700多个城市人口。通过政府的积极介入，让困难群众可以入股到原来没有机会参与的那些效益稳定、持续经营的项目中，将财政资金的“一次性”投入转变为困难群众的“持续性”增收。

六盘水市“三变”改革的实质就是，农民将所有可以折算入股的资源都折算加入进行投资的经营主体，形成一个以经营主体为主，也包括将各种资源折算入股的农民（股民）的股份制企业。为了照顾农民利益，消除农民入股的顾虑，经营主体往往以前面三年给农户保底租金，后续给农民保底分红且持续增加分红金额的条件来签定合约，因此，这样的股份制企业带有股份合作制的特征，又带有向农民租用资源的特征。

经营主体之所以会愿意接受对村民有利而对自己不利的合约，有两个原因：一个原因是经营主体看好村庄的资源，或者地利，或者资源优势突出，比如环境优雅、文化奇异、气候独特，从而可以保证在此地投资有其他地方投资所不具备的优势，并因此可以保证从市场上获利；另一个原因是非经济力量的驱动，比如政府导向。政府导向又有两种，一种是通过政策鼓励，比如给予政府奖补资金，或给予特惠政策，一种直接是政府平台公司，平台公司不只是出于经济考虑而是要履行社会责任。

“三变”改革的成功前提与现实挑战

无论以上哪一个原因，经营主体到村庄投资必须要能从市场上赚钱获利，经营主体要从市场上获利，就要在激烈的市场竞争中具有优势。具有优势是指，要么有完善的股份制合约，降低企业组织成本和制度成本，从而具有与市场上其他同类企业竞争的能力；要么经营主体进入的村庄具有独特优势，这个独特优势使企业可以产生超额利润，从而覆盖或抵消因为合约不完善带来的高组织成本与制度成本。

从六盘水市“三变”改革的实践来看，具有影响也是作为成功典型的几个“三变”案例，几乎都是具有独特资源或区位优势的农村，且都有政府大量资金投入的支持。

中国农村绝大多数土地都属于村集体，都是承包给农户的。进入农村尤其进入农业领域时，经营主体往往要与农户打交道。分散的一家一户农户与经营主体对接成本很高，如果通过村社集体牵头组织，或通过“三变”让农村土地、劳动力与外来经营主体以较低成本结合起来，外来经营主体就可以有低成本与土地结合起来的优势，从而就更有可能从市场竞争中获利。也就是说，“三变”改革使得外来经营主体（资本）更容易与农民土地结合，从而更容易在市场竞争中处于优势位置，也就可以让率先进行“三变”改革的农村和农民获益。

需要注意的是，中国许多农产品供给是高度竞争且过剩的，尤其在当前一家一户以老人农业为显著特征的情况下，资本进入农业的成本高、风险大。很难想象有资本进入农业，仅仅因为“三变”而容易与土地结合，这个资本就具有稳定的绝对优势。何况，“三变”强调了对农民利益的保护，使企业组织成本和制度成本更高。更何况，六盘水是大山区，其土地地力、易耕性与区位都远不及全国绝大多数一般农业地区，“三变”即使可以让资本与一家一户农户更容易对接上，在缺少独特优势的六盘水其他农村，其结果就不一定这么乐观。

假设外来资本可以顺利与村庄土地结合起来经营农业，外来资本生产的农产品（或旅游产品）要到市场上销售，但在农产品高度过剩且竞争的条件下，普通农产品可能缺乏竞争力。其中原因有二：一是“三变”必须给当地农民更多利益，二是农业生产条件相比其他农村没有明显优势。“三变”即使可以让资本更容易与土地结合起来从而降低资本进入村庄的成本，也无法覆盖高组织与制度成本，以及不利农业生产条件所提升的成本。简单地说，经营主体通过租用农民土地来进行农业生产，效率比所谓股份合作制企业要高得多。当前时期，资本在农村大规模租地已相当容易且相当普遍，只是租地农场主未必竞争得过小农户，即使有政府补贴，部分到农村租地的资本最后都破产跑路了。六盘水进行“三变”改革的一个理由就是为了防止资本进村租地破产后跑路。可以想见，只要亏损，无论租地农场主还是股份合作制都会破产，资本同样也都得跑路，留下来的麻烦则归地方政府。

因此，六盘水市“三变”改革比较成功的是那些具有独特区位和资源优势的农村，经营主体（资本）进入这些农村后，即使组织成本和制度成本比较高，也可能通过当地的独特优势所带来的定价权溢价覆盖制度成本。

不过，要将独特优势变成市场优势还有大量的工作要做，既要有可持续的投入，又要有强有力的宣传引导，从而将独特优势变成具有溢价的市场品牌。可以说，全国每个地区都有具有独特性的村庄，却只有极少数幸运儿成为了明星。在正常情况下，经营主体是不会因为“三变”就进入到村庄投资搞建设的，为了吸引经营主体入场，政府往往给予资本以政策优惠，以及财政和金融支持，甚至会给予特惠政策。资本若因此进场到村庄，有可能随着政府政策支持力度的降低，经营出现困难，最后不得不跑路。

增加农民财产性收入的基本逻辑

目前，农村土地能成为财产性收益的有三种情况。第一种情况是国家建设要征用农民土地，从而给予农民征地拆迁补偿。第二种是沿海农村工业化地区，在《中华人民共和国土地管理法》颁布前，将大量农地直接用于建设，形成了当前所谓农村经营性建设用地，这部分土地性质是集体的土地，却又已经搞了建设，从而形成了建设用地的历史遗留问题。集体土地搞建设可以获得集体土地非农使用增值收益，这部分收益成为珠三角、长三角农村集体和农民最为重要的集体经济收入，也是农民分红的来源。当前全国还有4000多万亩集体经营性建设用地，这部分建设用地用于搞建设，享受到与国有建设用地同价同权的政策优惠，而珠三角、长三角又有大量二三产业需要在土地上搞建设，就使得占有集体经营性建设用地的珠三角、长三角村社集体有了一笔不菲的集体经营性建设用地租金收入，农民参与分红也就有了财产性收入。这笔财产性收入来源于两个同时起作用的方面：一是有集体经营性建设用地，二是当地有对集体经营性建设用地的需求。对建设用地需求越强烈，集体经营性建设用地租金就越高。在贵州农村，即使有集体经营性建设用地，往往也没有特别强的需求，所以就没有或只有很少的租金。第三种情况是通过城乡建设用地增减挂钩政策，将中西部农村农民宅基地复垦形成建设用地指标，进行指标交易，从而让农民获利，这样一种指标交易本质上是转移支付，因为增减挂钩并未创造出任何财富，不过是转移了财富而已。

也就是说，农民从土地中获得非农业产出的财产性收益，前提是城市建设、二三产业发展需要建设用地。当前国家建设用地的政策是，通过征用农村集体土地用于搞建设，国家征用土地只可能在有需要搞建设的地方进行，需要搞建设的地方大多是二三产业发展快的地方，包括沿海城市经济带和大中城郊区。没有二三产业的发展，没有对建设用地的需求，就不可能产生出建设用地的价值，不可能无缘无故产生出大量土地上的财产性收入，土地不可能无缘无故显化出所谓巨大价值，农民也不可能无缘无故突然多出一笔巨大财富。

当前正处于史无前例的新型城镇化进程中，越来越多农民进城，在特定情况下，农村仍然蕴藏着各种获利机会。尤其是一些农村具有显著区位优势和资源优势，加以开发就可能为城市居民提供乡村旅游甚至康养避暑的空间，这些乡村也就可以在村庄中创造各种获利机会，农民不用外出就可以获得就业机会。农民在自己的土地上发展农旅，可以获得不低于进城务工的收入，这正是我国一直倡导的发展农村一二三产业的思路。

区位优势是交通方便，距大中城市比较近，可以为城市市民提供就近的农旅体验。资源优势是本地具有良好生态，山川河湖美不胜收，或海拔较高适合避暑。面对城市市民强烈的农旅体验需求，这类农村具有就地开发的显著优势。

一般来讲，当前农村土地承包经营权属于一家一户，农户相对分散，分散农户很难集中起来搞高质量可持续有规划的开发。一家一户无序开发很难将区位优势和资源优势变现。因此，那些不仅有区位优势和资源优势，而且可以组织起来搞建设的村庄就更容易将优势变现，实现村庄繁荣、农民富裕。把农户组织起来往往需要有坚强有力党支部的领导，党支部领导的关键是有一个能人党支部书记。村支书通过对村庄村民的充分动员，达成共识，形成一致行动，有钱出钱，有力出力，并找到政策帮扶，将村庄的优势变现。

有区位和资源优势的村庄，各种经营主体（城市资本）也有意通过介入其中以实现企业利益。村集体通过资源变资产，农民变股东，加入到资本为主所形成的股份合作制公司中来，就可以获得超额利润，用这个超额利润来覆盖农民占有股份的保底分红，仍然有利可图，公司运作就可以持续，村庄就更加美好，农民也更加富裕。

既然是市场的，就可能失败。由资本与农户通过村社集体组织的股份合作制公司如果经营失败，则这只是市场中众多经营主体破产的一部分。入股农民希望通过入股来获得财产性收益，也就必须要承担公司万一破产所带来的损失与风险。

在农业产值占比不足GDP的7%，农文旅市场相对有限且未来仍然有30%以上农民要依靠农业来获得收入的情况下，过度向农村投资是不明智的，很容易出现各种农产品（包括农文旅产品）的过剩。市场有风险，极少数具有区位和资源优势的农村，无论是通过村庄自组织，还是通过引入资本对接村庄的他组织，都很可能成功，而盲目效仿者则很可能失败。成功了收益属于资本和农民，失败了损失也归资本和农民承担。

因为存在市场风险，无论是资本还是农户都会慎重对待合作，不会出现大量非理性的注册公司。一般来讲，具有区位优势和资源优势的地区，本来就有优势，就不应当再进行不必要的财政支持以及政策扶持。当然，对缺乏资源的地区进行特殊的财政支持和政策扶持也需要考虑方式方法，不能让不具有区位和资源优势的农村去与有优势农村同质竞争。国家财政资源很大一部分要用于缺少优势的普通农村，以维持农村资源（人财物）流入城市之后的基本生产生活秩序。

当前我国乡村建设应把握好的重点

对于全国普通农村来讲，农村青壮年进城，中老年人留村，富裕家庭进城，相对弱势家庭留村。这样一来，不少农村形成了以老年人种自家承包地为主的老人农业格局。老人农业的好处是，缺少城市就业机会的老年人在农村可以与土地结合起来，因此就有了农业收入、就业和因为劳动所建立起来的社会关系与自我生命体验。同时，因为农村青壮年进城和富裕农民家庭进城，他们让渡出之前的农村获利机会，就使得部分留守农村的青壮年通过扩大经营规模、提供社会化服务、经营小手工业或代销服务而致富。

毫无疑问，农民有着强烈的致富动力，不过，对绝大多数农民来讲，他们致富的主战场目前仍是在城市，城市有着远比农村多的获利致富机会。正是有越来越多农民进城获利，留守农村的农民就有更多农村资源可以使用，从而就更可能通过农村和农业就业来提高收入。当前中国采取的是保护型体制，将所有城市机会向农民开放，而限制城市资本下乡，从而使农村成为了留守农民的基本保障和进城失败农民的最后退路。村社集体和传统熟人社会所形成的与市场体制有差异的社会体制，使得即使收入较少的农民也可以在农村安居，过农村的体面生活，而不是到城市漂泊流浪。正是农村社会体制为城市高度竞争的市场体制提供了对冲与平衡，从而使农民既可以到充满机会也充满风险的城市市场上拼搏获利，又可以在万一失败时返乡生活。

总体来讲，城市化进程中农村人财物资源都是流向城市的，在这种情况下面，要维持农村基本生产生活秩序就需要有国家资源的输入。当前国家每年投入“三农”领域的财政事业经费持续超过2万亿元。正是国家财政投入和农村新生的社会结构，使不少普通农村保持了基本生产生活秩序。

不过，这个过程中也存在着明显的问题，那就是随着国家资源下乡，农民在村庄公共事业建设中的积极性未充分发挥。过去农村公共事业都是依靠内部筹资筹劳进行建设的，几乎所有建设的公共品都与村民需求密切相关且建设高效。在国家供给农村公共品的时候，国家资源投入可能不完全与村民群众需求对接。如何让国家资源投入与农民主体性调动相结合，用有限资源建设更加符合农民群众需要的美好幸福生活，将农民动员起来自己建设自己的美好幸福生活，是当前乡村治理中的关键问题。

也就是说，当前全国绝大多数农村的核心问题是将村民组织起来，共同建设自己的美好幸福生活，其中关键是农民群众有能力将国家转移到农村的资源有效利用，提升农村生产生活水平。乡村建设的重点是为缺少城市就业机会的相对弱势的农民提供同样会越来越好的生活。

城市是一个更加市场化，竞争也更加激烈的环境，市场中充满机会，因此可能成功；市场也有风险，因此可能失败。进城农民万一失败，他们还可以退回农村，这正是改革开放以来中国农村的现代化进程可以一直保持稳定的一个关键。

农村土地制度改革应谨慎设计、推进。市场有风险，农村土地制度改革若仅通过确权和引入资本让农民变股民，需要实践中确实让农民从获得的财产性收入中致富，而不能让农民失去基本生产资料。

相对来讲，如果将乡村建设的重点放在社会建设方面，放在公共事业建设方面，则乡村建设的重点就是通过自上而下的国家转移资源与农民群众自下而上的公共品需求的对接，以达到通过国家资源输入激活村庄内部动力，激发村庄内部积极性，提升村民群众的主体性。

来源 | 《国家治理》2025年第4期

原文标题 | 正确把握新时代乡村建设的方向与着力点——基于对贵州省六盘水市“三变”改革的思考

作者 | 武汉大学社会学院院长、教授 贺雪峰

编辑｜程静静

新媒体编辑 | 王 洋