谢逸枫：广东发行304亿元专项债，收购闲置土地创全国首例

文/谢逸枫

闲置土地收储专项债终于迎来实质性进展。2025年2月24日，广东发行304亿专项债用于回收闲置存量土地，成为2025年全国首例发行专项债收购闲置土地的地方。一旦此次发行成功后，资金到位，意味着收储成功。

土地专项债收购闲置土地的政策自2024年5月发起，到6月实施妥善处置闲置存量土地若干政策18条举措，10月提出允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地。

11月专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知，12 月优化完善地方政府专项债券管理机制的意见，再到2025年1月研究扩大专项债的使用范围，允许用于房地产相关的‘两个领域，1月土地储备管理办法修改。

笔者跟踪数据显示，截至2025年2月25日，全国共有47市14县7区（其中广东省24市6县）公布专项债收储存量土地公示，涉及宗数、面积、金额、价格的城市27市7县，没有涉及宗数、面积、金额的城市共有20市7县7区。

目前全国47市14县7区没有一个市县区成功发行一张闲置土地收储专项债券，仅仅是2025年2月24日公开广东省财政厅公开关于2025年广东省政府专项债券（八期～九期）发行有关事宜的通知，其实是债券发行招标。

截至2月22日，广州、佛山、惠州、珠海、中山、江门等城市公示的2025年度第一批拟用专项债收回收购存量闲置土地项目超220宗，拟收购总金额合计433.2亿元，本次广东省拟发行收回收购存量闲置土地专项债304亿元，占比七成。

截至2月25日，广东省24市6县公示的首批拟用专项债收购土地项目超220宗，拟收购总金额合计474亿元（474.9054亿元），本次广东省拟发行收回收购存量闲置土地专项债304亿元（304.4359亿元），占比六成。

2025年2月24日，广东省财政厅公开关于2025年广东省政府专项债券（八期～九期）发行有关事宜的通知，发行307.1859亿，其中304.4359亿元专项债用于回收闲置存量土地，成为全国首例发行收回收购存量闲置土地专项债的地方。

通过查询中国债券信息网上披露信息，本次发行的307.1859亿元债券将用于19个地市的86个项目建设，其中有304.4359亿元用于回收闲置存量土地，涉及17个地市的84个项目。有2.75亿元用于新增土地储备，涉及汕头及梅州两个地市。

根据发行信息明细表，本批债券合计发行额度为307.1859亿元。其中2025年广东省政府专项债券（八期）计划发行额度为114.04亿元，期限为5+2年含权债券。2025年广东省政府专项债券（九期）计划发行额度为193.1459亿元，期限为7年。

按照2025年广东省政府专项债券（八期～九期）发行信息明细表显示，本次计划发行总额307.1859亿元，全部用于回收闲置存量土地和新增土地储备，覆盖广东省内19个城市、86个项目，其中17个项目被纳入“十四五”规划。

债券包括两只新增专项债券，分别为5+2年含权债券和7年期到期后一次性偿还本金债券，募集资金将用于2个新增土地储备项目和84个回收闲置存量土地项目，项目平均总投资为55031.174万元，平均发行金额为35719.291万元。

专项债券八期，募投项目合计17个，项目总投资合计209.44亿元，募集资金拟用于广州市和惠州市的土地储备、回收闲置存量土地项目，募投项目包括广东广播电视台东圃地段(存量收储)、惠州市本级回购惠城区金山新城湖山片区JSH-B04-19地块等。

专项债券九期，募投项目合计69个，项目总投资合计263.81亿元。募集资金拟用于珠海市、汕头市、佛山市、韶关市、河源市、梅州市、汕尾市、中山市等17个城市的土地储备、回收闲置存量土地项目，募投项目包括 2025年珠海市斗门区土地收储项目、金凤西路侧一期(汕大南侧六期)、保利香槟地块项目等。

广东省率先发行专项债用于回收闲置存量土地，成为全国首例。从17市分布情况来看，本次发行收回收购存量闲置土地专项债304.4359亿元中，首先是广州发行数量最高，为60.46亿元，其次为珠海及惠州，发行金额均超过50亿元。

按照2月7日，珠海第一批土地储备领域申报地方政府专项债券公示内容来看，14宗项目用地，总拟收储价格66.5亿元。而本次发行的专项债项目涉及13宗地块，拟发行专项债总额64.6亿元，与拟收储价格基本一致。

为什么广东率先全国发行专项债收购闲置土地？

从17市城市公示的时间来看，广东省第一批拟使用专项债收购存量闲置土地的时间集中在2月7日～2月14日，从公示至招标披露，时间仅半个月左右，表明广东省落实使用专项债收购存量闲置土地政策明显加速。

老汉认为，广东率先、快速发行专项债收购闲置土地，背后的主要原因是房地产市场面临深度调整，供大于求突出和房企资金状况不容乐观及商品房、存量土地的库存量过剩，房企债务和交房压力大，土地市场波动大。

其次是广东省是稳定经济的大省，房地产作为广东省经济的支柱产业，稳经济先稳房地产。再次是广东各市的债务风险可控，债务压力相对小，财政收入比较稳定，财政收支状况良好，由国家直接批准下达省财政部门，关键原因之三。

最后是自2024年北上、江浙作为首批地方政府专项债券项目自审自发试点地区，广东是2025年地方政府专项债券项目自审自发试点地区。广东是率先实现隐性债务清零的省份，债务风险小，财力状况好，不会增加隐性债务，关键原因之二。

所谓的地方政府专项债券项目自审自发，即地区项目清单报经省级政府审核批准后可立即组织发行，而无需上报审核，使得发行效率将明显提高，这是广东省今年为何能快速公布专项债的关键原因之一。

专项债发行规模不能覆盖总投资规模的背后原因是什么？

广东第一批专项债的项目投资额度来看，这次专项债涉及回收的86个项目，计划总投资额为473.3亿元，项目拟发行专项债总额为433.2亿元，占总投资额91.5%，其中10个城市拟发行专项债总额与总投资额基本相等。

老汉认为，专项债发行规模不能覆盖总投资规模，与专项债发行规模、规则、项目资金构成、项目收益风险评估、收储价格、地方财政资金的统筹安排等因素有关，回收存量闲置土地项目，除了专项债资金外，需其他配套资金。

各城市来看，本次发行的专项债中，广州发行60.5亿元，居首位，珠海、惠州发行金额亦超50亿元，位列第二、第三。城市在专项债发行的金额大小，与项目总投资的资金构成、项目收益风险评估、地方财政资金的统筹安排是有关系的。

收储存量闲置土地需对比市场评估价格和土地成本，就低确定收地基础价格作为收储价格，一般情况下不足以覆盖房企已经进行的融资，企业普遍难以接受。而地方财政压力普遍较大，即便有专项债补充收购资金，轻易不会提高收购价格。

这就成为了阻碍土地收储的基本矛盾。同时由于部分地区的地方已经有了较大的债务压力，专项债的发行可能遇到一定的困难，进而减缓土地收储进程。而运用专项债收储存量闲置土地，再次出让原则上不用于商品房建设。

就是说专项债收储的存量闲置土地，要么用于基础、公共设施建设，要么用于保障房（包括人才公寓）建设。部分房地产市场低迷的城市消化土地的能力有限，即使完成土地收储后，仅仅是徒增政府压力，降低了政府收储的积极性。

按照2024年11月7日的自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知，收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应。

在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。说明收回收购的土地是允许再次出让应用于房地产开发，但受不超过50%的面积限制。

专项债收购闲置土地的收储价格合理吗？

老汉认为，按照广东17市闲置土地的收储价格来看，收回收购存量闲置土地需对比市场评估价格和土地成本，就低确定收地基础价格作为收储价格，由地方自然资源部门与土地储备中心及房企集体协商确定上、下浮幅度的最终收储价格。

按照广东17市闲置土地的收储价格看，回收收回存量闲置土地的价格只要在8折以上，房企接受度较高，一旦达到9折以上，房企普遍可以接受。一旦低于8折，接受度相对低，而低于7折，房企普遍不会接受。

从17市收购价格来看，折扣多在约九折。按照中指统计分析数据显示，广东省17市第一批拟使用专项债收购存量闲置土地总体看，拟收储价格与土地出让时的成交价基本持平，约70%的地块拟收储价格与成交价的比值在0.8-1.0。

接近50%的地块比值在0.9-1.0之间；约10%的地块比值在0.7-0.8之间，个别地块拟收储价格的折扣较大。目前已经公示的城市来看，收储价是格根据对比市场评估价和土地成本的就低确定收地基础价格原则。

专项债收购闲置土地对房地产市场、房企有何深远影响？

老汉认为，广东收储成功后，标志着时隔5年，全国首例专项债收购闲置土地正式落地，将成为全国各地专项债收购闲置土地的经典案例，具有非常好的示范和借鉴及参考的重大意义，加快广东到全国的对应项目收储工作的速度。

广东发行第一批专项债收购闲置土地之后，后续如果限额没用完，将会有第二批、第三批。按照广东各地的收储公示的金额和面积规模来看，第一批专项债无法覆盖。同时，预计广东会有新的地市县加入。

此次广东专项债券的发行，标志着今年全国范围内利用专项债券资金回收闲置土地的开端。随着广东专项债的成功发行，预计债务风险小、财政状况好的地区会加快专项债回收闲置土地的发行速度。

通过发行专项债券，能够有效筹集资金，有利土地资源的优化配置，可能会促进土地市场的活跃，稳地价；有利平衡商品房供需关系，稳房价；有利缓解房企债务和交房压力、改善现金流；有利房地产出清、健康循环；有利市场止跌回稳。

专项债收购闲置土地能否拯救房企，让房价触底反弹？

老汉认为，能否逆转房地产下行局面，实现市场止跌回稳，让成交量、房价触底反弹，拯救房企，出清债务、交房、库存的风险，一是取决于专项债收购闲置土地的发行、收储面积和资金规模及价格和用途，解押和解封金融配套政策落地。

二是取决于收储存量商品房的面积、资金规模、收储价格和用途、去化回款速度，金融财税的配套政策落地。三是取决于城中村专项贷款和100万套城市更新货币化全面落地及后续的面积、资金规模扩大，相关金融财税的配套政策落地。

四是取决于三道红线和房地产贷款集中制的调整，暂停或作为长期管理机制。银行对房企增量贷款恢复到2021年前的水平。同时取消房地产市场一切限制购房、价格、交易的措施、政策。五是取决于市场需求端的更大力的政策刺激。

专项债收购闲置土地，哪些房企受益最大？

按照中指院统计看，根据广东省各地公示的项目用地单位，覆盖了地方国企、央企和民企，但其中90%以上为地方国企。从这一比例来看，地方国企将在这一轮收储中率先获益，其中房企类国企和城投受益最大。

老汉认为，利用专项债回收闲置土地，与房企有着生死攸关的关系。最为直接的关系，就是面临资金压力的民营房企。从17市公示的拟收购项目用地房企性质来看，基本覆盖地方国企、央企和民企，但90%以上为地方国企。

短期内地方国企在这一轮专项债收储闲置土地中受益最大。随着解押、解封的金融配套政策落地，收储闲置土地规模会加大，能有效缓解房企的债务和交房及流动性压力，受益传导路径为地方城投、地方国企、央企，最后是民营房企。

例如广州已完成的收储方案来看，已有14宗闲置用地被纳入回收，用地面积97.66万平，拟回收总金额33.576亿元，涉及宝信地产、白云城建、华侨城A（000069.SZ）等房企。广州采用了应付票据或延期现金支付的方式来付款。

除华侨城A是央企外，宝信地产和白云城建分别是广州市花都区和白云区的城投平台，在过去三年中，这两家地方国企承担土地“托底”任务。2024年广州市属国资房企越秀地产（00123.HK）获得120亿元地票退地。

例如珠海已完成的收储方案来看，专项债收储土地涉及的房企以地方国企为主，公示信息显示，收回14宗土地，总收储价格约66.4亿元。收购地块都是当地国企所有，主要以华发股份、珠海横琴集团为主，这两家地方国企均涉及6宗土地。

各地公示的项目用地单位覆盖地方国企、央企和民企，其中90%以上为地方国企。民营房企地块收储的城市是中山，公示的收储名单，有3宗地块涉民营房企，包括仁恒置地、中山榄菊艺术品投资有限公司等，收储金额约为12.69亿元。

为什么地方国企在专项债收购闲置土地中受益最大？

老汉认为，当前专项债收购闲置土地主要以地方国企为主的收储形式，主要是地方国企的闲置土地，符合收储的土地出让成交时间（2020-2024.6）条件。其次是地方国企的闲置土地，基本上为净地，符合收储条件。

即无抵押、质押、司法查封、债权债务关系和资产负债关系清晰。而民企的闲置土地，有部分不符合收储土地出让成交时间，部分符合收储土地出让成交时间的不是净地，存在抵押、质押、司法查封、债权债务关系和资产负债关系不清晰。

通常情况下，房企拿地取得国有土地使用证后就会将土地抵押给银行获取开发贷，即便没有动工的项目会将土地抵押给金融机构获得融资。因此，房企手中很少有闲置的净地，已经出险的民营房企很难筹集到足够的资金解押土地。

资金实力较为雄厚的央企和地方国企的大部分闲置土地为净地，而部分闲置土地为非净地（抵押、质押、查封），则可以通过调配资金来解押、解封土地，从而实现土地变现的目的。因缺乏解押、解封的金融配套政策，民营房企受益小。

再次是收储的价格，地方国企普遍不存在抗性，符合成本预期。而民企因收储的价格不符合成本预期，抗性大，缺乏积极性，主要是收储的价格无法覆盖土地融资和拿地的成本，导致民企不愿意被收储。

最后是地方国企的天然优越性，即国有资产的保护和闲置土地优先处置的政策及托底土地市场的任务下，后续需要地方国企继续托底土地市场和增加新的投资项目，稳定地方经济，促进房地产市场止跌回稳。