特稿｜两大阵营各说各话 塑料条约釜山谈判缘何未达一致？

© Greenpeace / Sungwoo Lee

世界顶尖科学期刊《自然-医学》在2月3日发布的最新研究揭示了一项令人震惊的发现[1]，来自美国的科研团队通过检测2016年和2024年的尸检样本，发现人类大脑中的微塑料浓度竟比肝脏和肾脏高出7至30倍。而且，2024年大脑样本中的微塑料浓度相比2016年增加了近50%，中位数达到了4917 μg/g。根据这一数据，重约1.3千克的人类大脑中，微塑料的含量可能达到6.4克，足以做成一把勺子。

当人类最重要的器官被塑料入侵的同时，政治却在滑向污染的下坡路踩了一脚油门：美国总统特朗普于2月10日签署了一项行政命令，宣布美国将恢复塑料吸管的使用，推翻了先前关于逐步禁用一次性塑料制品的政策，美国塑料制造业表达了对该决定的热烈欢迎[2]。

庞大的产业牵扯着多方利益，围绕塑料的博弈从未停止。塑料条约政府间谈判会议（INC）正是重塑全球塑料治理的主战场，该会议旨在通过制定一项涵盖塑料生产消费的整个生命周期，且具有法律约束力的全球塑料公约，以终结塑料污染。

全球塑料公约被誉为“塑料界的《巴黎协定》”，它诞生于2022年联合国环境大会上，175个联合国成员国投票通过题为“结束塑料污染：制定具有法律约束力的国际文书”的第5/14号决议。从2022年下半年开始，INC每年举行两次谈判会议，最近一次的INC-5于2024年11月召开，吸引了超过170个国家和600多个观察员组织参与。

谈判启动前，绿色和平东亚首尔分会与艺术家兼活动家 Dan Acher 合作，制作了这面由数千幅肖像组成，代表了世界各地数百万人签名的旗帜，向各国政府发出了一个大胆的信息：#WeAreWatching！

© Greenpeace / Sungwoo Lee

绿色和平国际办公室作为全球最大的非政府环保机构之一，在四个月前抵达了INC-5现场，呼吁通过建立公约，使造成塑料危机的主要污染者承担责任，并保护我们的气候、我们的健康和我们的共同家园。在绿色和平和其他盟友们的推动下，100 多个联合国会员国签署了一项具有雄心壮志的宣言，支持一项强有力的条约，包括全球塑料减产目标。

© Greenpeace / Sungwoo Lee

但最终INC-5进展缓慢，未能形成塑料条约。谈判的时钟指向凌晨三点，各国代表在疲惫与失望中离场，INC-5的未竟使命被推向2025年——这场关乎人类未来的博弈，仍在等待一个突破性的转折点。

本篇报道来自财新记者的现场观察，并采访了绿色和平全球战略顾问姚喆，揭示了谈判僵局的深层症结：在“高雄心联盟”与产油国阵营的立场鸿沟之间，既缺乏妥协的桥梁，也缺少倾听的耐心。

特稿｜两大阵营各说各话 塑料条约釜山谈判缘何未达一致？

作者：王克柔

本文首发于财新

通过现场观察，非政府组织绿色和平东亚分部全球策略顾问姚喆认为，没能如期形成文本是因为“谈判场里没有真正开始形成一个中间地带，而一般这种国际谈判最后都是需要妥协的。从缔约方的角度来讲，他们肯定自己心里也有一杆秤，觉得还没有到要放弃立场，放弃希望在最终条约里看到的一些元素而去妥协的时候。”

“像在同一个场地里开了两个平行论坛。”姚喆对7天谈判的感受是，以高雄心联盟为代表的上游减产支持方，和以产油国为代表的下游管控支持方，即使身处同一个场域，也只是守着各自的立场做观点表达，而没有真正的交流。

双方的巨大分歧可从最终的案文中窥见一斑。主席案文第6条涉及塑料的全球供应和可持续生产，目前有两个选项，选项1没有任何内容，选项2则提出，“各缔约方需在接下来的第一届缔约方大会上[作为本公约的附件]通过一项[雄心勃勃的]全球目标，以[减少][保持][管理][初级]塑料[聚合物]的[消费和]生产[和消费][和使用][以减少通过消费造成的塑料污染][达到可持续水平]。”

© Deirdre Leowinata / Greenpeace

全球塑料“减产”是本次会议的绝对中心话题，有效塑料条约科学家联盟（The Scientists’ Coalition for an Effective Plastics Treaty）成员、新西兰北帕默斯顿梅西大学的环境人类学家特里西娅·法雷利（Trisia Farrelly）向财新解释，“减产”之所以如此重要，一方面是因为想要不让现有的塑料污染继续加重，就必须从源头治理，“我们在用勺子舀水的同时，也要努力关掉水龙头。”法雷利教授说。

另一方面，法雷利认为现有的塑料循环体系建设仍然处在一个较低的水平，“以物理回收为例，首先我们需要干净的被分好类的材料，而且当塑料进入回收中心后，还会出现微塑料的分解和排放。另一点是，每经历一次循环，我们都需要添加更多的化学物质，以确保产品的性能，使其能够被回收利用。而且很多塑料产品的回收循环本身就有次数限制，不可能无限循环。”

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上下游的矛盾不难理解，“减产”指向的是直接经济利益损失。根据中国化工经济技术发展中心的监测数据，近20年来，全球塑料贸易量（以出口量计）从2003年的1亿吨增至2022年的1.91亿吨，年均增长3.49%；全球塑料贸易额（以出口额计）从2003年的1124亿美元增长到了2022年的3899亿美元，累计增长2.5倍，年均增长6.77%。而根据预测，塑料贸易将会持续增长，预计贸易增速仍将长期高于全球经济增长的速度。这里的塑料，指的是乙烯聚合物、丙烯聚合物、聚酯类塑料等初级塑料聚合物原料。

截至2022年，中东是全球最大的初级塑料聚合物净流出地，近20年累计净流出量为2.66亿吨，2022年净流出量为2018万吨，年均增长约9.7%；北美是全球第二大初级塑料聚合物净流出地，近20年累计净流出量为1.84亿吨，2022年净流出量1225万吨，年均增长3.4%。美国是全球最大的塑料出口国，塑料出口贸易份额长期稳居世界第一，近20年平均贸易份额为10.17%。排在第2—10位的国家则分别是德国、比利时、韩国、沙特阿拉伯、中国、荷兰、新加坡、法国和泰国，前十大国家平均贸易份额占全球的62.48%。

© Deirdre Leowinata / Greenpeace

一方面，谈判场内高雄心国家一直坚持“不要妥协”，外界的气压使得妥协举动变得格外不易。另一方面，谈判场外全球经济呈现出的下行趋势，也使得各国在涉及产业端政策时格外谨慎。“基调就是非常抗拒的，所以这两年整个谈判的大环境也是很难的。”姚喆表示。

不止第6条案文，条款3、6、11也是本次会议分歧最大的内容，以至于主席专门召开代表团团长会议进行磋商。第11条与资金机制相关，问题始终围绕着“谁出钱、给谁出、出多少、怎么出”等核心诉求展开。

从11月29日的版本和12月1日的版本变动中，能看出背后的博弈脉络。前者只勾勒出大致路线，后者则是在以非洲国家集团为代表的发展中国家建议之下，增加了不止一个方括号，尤其强调由发达国家向发展中国家提供资金支持。

姚喆认为，这是国际谈判中一种常见的策略，“如果一些发达国家希望在生产端减量上能够有一些更好的、符合预期的结果，那就要在资金机制上多让步一些，以在最后形成一个更为平衡的结果。”

© Greenpeace / Park Village, Studio Birthplace

深圳零废弃环保公益事业发展中心主任毛达告诉财新，粗略统计显示，到最后版本，约40%的括号都加在了资金机制这一条。“我觉得这块有两个比较明显的分歧，一个是发达国家是不是必须要承担所谓义不容辞的责任，另一个偏向于操作层面，就是到底用现有的全球环境基金机制（GEF）还是建立一个全新的资金机制。”毛达分析道。

全球环境基金最早成立于1990年代初，最早是世界银行的一个实验性项目，后续逐步转变为替发展中国家缔约方与气候变化有关的活动、方案和措施提供资金， 目前服务于《生物多样性公约》（ CBD ） 、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）、《关于汞的水俣公约》和《国家管辖范围以外生物多样性协定》（BBNJ）在内的6项公约。

值得一提的是，各缔约国在本次谈判中出现多重身份的交织。高雄心联盟国与发达国家重合度较高，按照传统的责任分配来看，这些国家一面要推动条约走向更具雄心的方向，另一面也要担负起向发展中国家尤其是非洲国家和小岛屿国家提供资金支持的责任。而另一方面，以沙特阿拉伯为例，尽管是全球主要石油生产国， 国家总GDP和人均GDP都在全球处于高位，但到目前为止，它仍被划归发展中国家之列。

“这意味着发达国家要出钱请沙特阿拉伯这些石油生产国去治理塑料污染，所以从资金机制的角度来讲也确实是比较难以调和。”毛达笑说，“感觉上从29号的文件到1号的文件，大家在不断地把对自己有利的词汇或者说法放到里面去。”

© Noemie Coissac / Greenpeace

参考资料

[1]https://www.nature.com/articles/s41591-024-03453-1

[2]https://www.theguardian.com/us-news/2025/feb/10/trump-plastic-straws-executive-order