将可诉性作为检察公益诉讼高质效办案核心标准

　　最高人民检察院公益诉讼检察厅印发的《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，明确将“坚持以‘诉’的确认实现司法价值引领”作为准确把握公益诉讼高质效办案的主要原则之一。在以“高质效办好每一个案件”的基本价值追求引领实践办案的当下，“可诉性”已成为检察公益诉讼高质效办案的核心标准。“可诉性”要求检察机关办理公益诉讼案件时要遵循和符合诉讼机理，而公益诉讼检察办案的“精准性”“规范性”则直接关系案件“可诉性”的生成。因此，应当将精准性、规范性贯穿办案全过程，即从线索评估、立案、调查取证到提出检察建议等各个办案环节，为后期可能提起的诉讼奠定坚实基础。换言之，应始终将可诉性作为评价公益诉讼检察办案质效的重要标尺。

　　以行政公益诉讼为例，如何以可诉性引领精准性、规范性，以精准性、规范性保障可诉性？笔者认为，可以尝试从“可诉性”视角出发，立足实质性起诉要件脉络梳理，通过彼此之间的有机融合，实现“高质效办好每一个案件”的基本价值追求。

　　第一，精准把握是否具有法律明确授权。2017年修改的民事诉讼法、行政诉讼法规定了检察机关可以提起公益诉讼的四大传统法定领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域。后续根据陆续出台或修订的单行法，截至目前，检察公益诉讼已形成“4+11+N”的履职格局。在公益保护“大格局”视野下把握“可诉性”的要求，首先需要检察机关在履行公益诉讼检察职能时必须依法进行，遵循“法无授权不可为”这一基本公权力运行原则。因此，在法定领域内办案为检察公益诉讼“可诉性”提供了天然的基础性保障。此外，随着经济社会的发展，为回应广大人民群众对美好生活的更高向往和需求，作为“公共利益代表”的检察机关在实践中积极稳妥开展法定领域外的案件办理。近年来，检察机关已在公共安全、特殊群体权益保障等新领域开展了富有成效的公益诉讼办案实践探索，并受到了社会各界的高度认可。因此，如果确有必要在法律尚无明文规定的新领域启动公益诉讼检察办案，检察机关应着重办理有中央文件规定的或地方性法规支持探索的新领域案件，突出把握存在国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险、人民群众反映强烈、侵害行为具有明显违法性等条件，并综合研判监督必要性、办案效果、舆情风险等，且需要经过严格的审批程序，才能进行有限拓展，以实体精准、程序规范夯实新领域公益诉讼办案的“可诉性”基础。

　　第二，精准把握行政行为是否存在违法性。检察机关提起行政公益诉讼的前提是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。据此，首先，应精准确定监督对象，即明确负有法定监管职责的行政主体。除根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条确定适格监督对象外，还应结合复杂的办案实际来判断。如针对同一公益损害问题，很可能出现多个行政机关分别负有不同监管职责的情形，对此，原则上应厘清监管主、次职责，以负有主要监管职责的行政机关作为监督对象；只有在负有监管职责的各相关行政机关推动问题整改作用力相当，且确有必要时，从有利于协力推动问题整改、最大化保护公益的角度出发，才可审慎地将相关行政机关均作为被监督对象。只有精准地确定了监督对象，才能确保提起行政公益诉讼时主体适格，这也是体现检察公益诉讼制度鲜明的监督性质和治理特点的前提。其次，应精准进行行为的违法性判断。从最高检第49号指导性案例、最高法指导案例137号来看，对于行政机关是否依法行使职权应从行为、职权、结果三个要件进行综合判断，即相对人的违法行为是否得到制止，行政机关是否全面、及时、有效地采取了监管措施，公共利益是否得到有效保护等。据此，检察机关对行政行为合法性的审视应以法律、法规、规章和规范性文件等为客观依据，聚焦到行政机关“法定职责的来源”“客观履职可能性”“履职尽责标准”等诸多要素上；同时也应准确认定行政机关是否存在“违法性阻却事由”。再次，可适当引入第三方评估机制。行政权内容的广泛性和高度技术性，决定了对行政行为违法性的判断往往具有高度专业性。检察机关可以在办案中借力具有专业背景的人大代表、政协委员，或“益心为公”志愿者、特邀检察官助理等“外脑”力量，通过组织公开听证、专家论证等方式，准确认定行政违法要素，以办案精准性、规范性保障具备可诉性。

　　第三，精准把握是否存在公益损害事实。公益保护是行政公益诉讼的核心，公益是否遭受损害是可诉性审查的重点之一。据此，一要厘清公益与私益的界限，避免将属于特定多数人利益的私益问题作为公益诉讼案件办理。二要全面把握公益受损情形。根据国家利益和社会公共利益受损状态，公益受损情形大体可以分为两种类型：其一是已经实际造成的公益损害，如对生态环境、自然资源造成的污染、破坏等；其二是尚未造成实际损害结果但存在重大风险隐患的情形。检察机关对损害事实作可诉性评价时，不仅应关注已出现实际损害结果的具体公益损害事实，也应关注存在重大风险隐患的抽象公益损害事实。三要精准认定案件事实。应精准认定公益损害事实、行政机关违法行为事实、行政机关整改或救济受损公益的事实等。而精准认定事实的前提是确保各办案环节的规范性，包括规范调查取证环节以实现全面调查核实、规范检察建议环节以实现检察建议内容与诉讼请求相衔接、规范提起诉讼环节以实现受损公益得到实质性救济等。四要准确认定因果关系。行为和结果之间具有因果关系是实现“诉之利益”的前提之一。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第71条的规定，行政公益诉讼要求行政行为与损害结果之间具有一定关联性，即行政机关不依法履行职责的行为造成国家利益或者社会公共利益受到侵害。因此，检察机关应全面审查证据材料等，厘清行政行为与损害结果之间的关联性，确保符合可诉性要求。五要准确把握监督的必要性。并非所有公益损害事实都具有可诉性，实践中需要结合实际情况考量监督的必要性。对于在社会发展过程中需要逐步推动完善，或需要长期持续推动才能解决的问题，通常不具有可诉性。

　　综上，对“可诉性”要件的深入理解和全面审查是高质效办好每一个公益诉讼案件的必由之路和内在要求。实践中，检察机关应当紧紧扭住“可诉性”这个“牛鼻子”，不断提升办案各环节的精准性和规范性，以“诉”的确认体现司法价值引领，推动实现以“诉”促“治”，以高质效法律监督促进依法行政和社会治理。

（来源：检察日报）