卢锋：我国宏观调控概念提出与演进过程

在市场化取向改革实践中提出并不断改进完善宏观调控——
我国宏观调控概念提出与演进过程

1978年党的十一届三中全会至今40多年间，中国共产党一共召开10届三中全会，其中4届主题涉及部门性改革与紧急形势下宏观政策调整部署，其余6届都针对不同阶段的全面改革议题进行决策，记录了我国市场经济体制改革探索的实践与认识历程，而宏观调控命题的提出与定位构成新体制建构与发展的重要主题之一。从这个角度观察，党的二十届三中全会改革决定聚焦“健全宏观经济治理体系”，提出了一些全新的方针表述。

我国体制转型与谋划改革的根本特点与成功经验，是遵循实事求是与问题导向原则，从现实经济矛盾与既有体制背景条件出发，探索体制改革方向与政策调整路径。宏观调控概念的提出和演变，与不同时期政策实践面临的现实问题密切相关。近年我国经济运行大势，呈现供给能力较强与需求增长偏弱的总量不平衡矛盾关系，折射出经济发展新阶段的积极因素与制约条件，客观上需要通过实施宏观调控与深化改革相结合的应对措施推进经济再平衡。

“宏观调控”的提出、发展与新表述

计划经济时期没有宏观调控一说，今天人们耳熟能详的“宏观调控”，其概念的酝酿、提出与丰富完善，经历了一个长期演变过程，并在多次三中全会改革决定中得到凝练而权威的呈现。这方面情况为学习和理解最新改革决定有关新命题提供了必要背景。

计划经济时期，国民经济运行必然也会涉及宏观层面关系：如经济增速是否合理、结构比例是否协调、货币发行是否适度等，在这个意义上当时国民经济管理自然也包含今天通常所指的宏观调控内涵。然而与当时经济内外环境与制度安排相适应，计划时期另有一整套经济理论和概念支持的政策分析语境，学界和决策部门一般不采用宏观经济或宏观政策等现代经济学概念。当时国家及政府部门作为计划制定和执行的全权主体，全面管控国民经济，不存在提出宏观经济政策概念的逻辑和现实依据。

进入改革开放时期，情况很快发生改变。作为改革初期体制转型的重要举措，国家在多个经济领域放松行政管制，不同程度赋予企业和其它经济主体微观决策权，政府退出微观层面直接管控的改革前景逐步趋于明朗。在改革开放时期新的体制环境下，国家应该采用什么样的方式介入和管理经济，作为一个重大的现实和理论问题提到学界和决策部门面前。

1984年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，就详细论述了这方面的问题。该决定第六部分聚焦“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，其中总结计划经济时期政府直接控制经济的经验教训，指出今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，并根据实践经验提出政府管理经济的多方面职能，包括制定发展战略和计划、部署基础设施和基本产业重点工程、掌握和运用经济调节手段等等。不过有关论述并未采用“宏观调控”概念。这个事例也表明，我国经济体制探索选择绝非简单依据学理逻辑设计，而是从发展实践所面临现实矛盾入手，通过本源性分析科学审慎地评估选择。

体制转型重大进展，往往受到历史关键时点看似偶然因素的影响。20世纪80年代我们确定“宏观调控”概念，直接背景是1988年的严重通货膨胀形势：面对局部商品抢购与银行挤兑的通胀失控风险，中央在1988年党的十三届三中全会上果断决定着力压缩社会总需求和抑制通货膨胀，强调“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来”，开始明确采用宏观调控这个重要概念。

1992年党的十四大确定社会主义经济体制目标时确立两个相互联系的命题：一是市场机制对资源配置发挥基础性作用，二是政府对经济运行进行宏观调控。十四大报告对上述两点的表述是：“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，其中宏观调控甚至在文本形式上对市场配置资源具有前置地位。这从一个角度显示，当时决策层在经济体制改革目标上作出突破性决策的同时，用突出“宏观调控”来显示对体制转轨可能出现的波折风险的重视，具有谋而后定的心理准备与应对方针。

此后多次有关经济体制改革决定，无不结合体制转型实践经验创新诠释宏观调控方针定位与主要任务。1993年党的十四届三中全会改革决定，将相关方针表述为“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”，规定宏观调控的主要任务是“保持经济总量的基本平衡”和促进经济结构优化等。2003年党的十六届三中全会的改革决定，提出进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，要求货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用。2013年党的十八届三中全会提出“科学的宏观调控”新方针，强调“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，其主要任务仍包含保持经济总量平衡等。

党的二十届三中全会改革决定，延续了有关“科学的宏观调控”的方针，然而具体内容论述显示多方面变化。一是第五部分中心词成为“健全宏观经济治理体系”，从“宏观（经济）调控体系”提升为“宏观调控制度体系”。二是凸显“国家战略规划”在“宏观经济治理体系”中的特殊地位作用，要求“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，与十多年前宏观调控“以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段”的方针比较，“国家发展规划、重大战略”在实施层面的整合作用显著增大。三是没有像早先几次改革决定那样，在文本上直接阐述宏观调控的方针定位与主要任务；不过决定第五部分有关深化财税和金融体制改革的条文，不少内容体现了针对目前现实经济问题的用意。

党的二十届三中全会改革决定中采用的宏观经济治理表述，在几年前早已提出。2020年5月发布实施的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，就提出“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制……创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力”。

2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出“创新和完善宏观调控，提高政府治理效能。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡”。党的二十大报告提出，“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。”

我国在市场化取向改革实践中提出并不断改进完善宏观调控

对此有两点观察。第一，党的二十届三中全会要求“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，市场方面要理解宏观调控部门运作规则和机制，或许要更加系统了解国家规划和重大战略内容，理解更为长期的规划和战略与通常认为针对短期形势的宏观政策存在什么联系，这显然是一个颇具挑战性的要求。另外宏观调控部门要最大化实现政策意图，也需重视与市场和公众的有效沟通，使其充分理解宏观调控政策内在逻辑与预期效果。早先宏观调控逐步形成一套政策逻辑，现在把宏观调控提升为宏观治理，宏观调控政策实施要“围绕”国家规划和重大战略，有关部门或需更清晰地阐述新的宏观调控机制，帮助市场和公众更准确理解，才能使宏观调控起到事半功倍的效果。

第二，从党的十四大确立宏观调控命题以来，历次有关全面改革的三中全会决定，都包含有关宏观调控定位及保持总量平衡等目标的论述。党的二十届三中全会决定没有直接和正面阐述宏观调控的职能和任务，但财政和金融等部门改革措施多方面涉及宏观调控内容，另外近年宏观调控仍体现逆周期调节和谋求总量平衡的政策意图，可见近年强调宏观经济治理，并不意味着放弃早先宏观调控的基本原则和方针。

几十年来我国在市场化取向改革实践中提出并不断改进完善宏观调控，高度重视宏观经济总量平衡、逆周期调节、长期与短期关系、总量与结构关系、价格工具与数量工具关系等，对体制转型和经济发展发挥了重要保障作用，积累了丰富和宝贵的经验。近年根据经济内外环境变化，提出了宏观经济治理、宏观调控制度、跨周期调节、围绕规划和战略实施宏观政策等新命题新方针，体现了创新谋变取向。如何把理论和概念创新与解决宏观经济运行面临的新问题结合起来，在应对化解现实矛盾中检验和发展宏观调控新范式，是目前理论研究和实践探索面临的重要议题。

纵观我国经济体制改革历程，宏观调控的提出和发展是体制转型实践探索与理论创新的重要主题之一，保持经济总量平衡与结构合理则是宏观调控的基本目标之一。当前突出“国家战略和规划”对“宏观经济治理体系”引领作用，显示宏观调控决策思维的调整创新。后续需在最新改革决定引领下，针对供强需弱的现实矛盾加大积极宏观调控政策实施力度，同时“以经济体制改革为牵引”对症施策推进宏观经济再平衡。

本文来源：北京日报

卢锋，北大国发院经济学教授、校友学院发展基金讲席教授。卢锋教授主要研究开放宏观经济、农业经济、经济发展等领域问题，对人民币汇率、国际收支失衡、资本回报率、产能过剩、就业转型、粮食安全等问题进行过比较系统研究，在国内外学术杂志发表几十篇论文。