专题丨促进我国低空经济发展的法规体系研究

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作者简介

王雪影

中国信息通信研究院知识产权与创新发展中心低空经济研究部工程师，主要研究方向为未来产业政策法规与产业发展、知识产权政策法律等。

高国柱

北京航空航天大学法学院教授，长期从事外层空间法、航空法等方面的研究工作。

古利兰

中国信息通信研究院西部分院专利代理师，主要从事3G/4G/5G等信息通信领域的高价值专利培育、专利侵权分析以及低空经济等方向的知识产权研究工作。

苏丹

中国信息通信研究院西部分院工程师，主要从事4G/5G/Wi-Fi等领域的标准必要专利评估、高价值专利培育以及低空经济等方向的知识产权研究工作。

论文引用格式：

王雪影, 高国柱, 古利兰, 等. 促进我国低空经济发展的法规体系研究[J]. 信息通信技术与政策, 2024, 50(11): 48-53.

促进我国低空经济发展的法规体系研究

王雪影1 高国柱2 古利兰3 苏丹3

（1.中国信息通信研究院知识产权与创新发展中心，北京 100191；

2.北京航空航天大学法学院，北京 100191；

3.中国信息通信研究院西部分院，重庆 401336）

摘要：低空经济等战略性新兴产业的健康有序发展离不开法律法规的规范和指引。近年来，我国低空经济发展迅速，但法治保障体系尚存在一定的滞后性与不完整性，难以全面覆盖和有效指导低空经济的多元化发展需求。在此背景下，系统梳理和分析了我国低空经济相关的法律、法规和行政规范性文件，科学评估了现有体系中存在的问题，并对未来的法规体系进行了展望，旨在推动形成适应发展需求的法规体系,从而有力支撑低空产业的快速发展。

关键词：低空经济；法规体系；无人机；eVTOL

0 引言

低空经济是以低空空域为依托，以各种有人驾驶或无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态[1]。近年来，我国高度重视低空经济的发展。一方面，我国持续推动低空空域的管理改革，为低空经济的发展提供新的空间；另一方面，中央和地方政府密集出台相关的政策法规，鼓励和规范低空经济的发展。然而，由于我国低空产业基础较薄弱、起步较晚，当前的法规体系尚需进一步完善，不能完全满足低空经济产业发展的需要。

1 我国低空经济的法规体系现状

目前，我国已经建立了相对完整的民航法律法规体系架构，包括法律、法规、部门规章等法律性文件，以及中国民用航空局（简称“民航局”）所发布的行政规范性文件[2]。

1.1 法律方面

低空经济所涉及的无人驾驶航空器和有人驾驶航空器的低空飞行活动属于通用航空的范畴。2021年4月修订的《中华人民共和国民用航空法》（简称《民用航空法》）是目前民航领域较高级别的法律。其中，第10章通用航空部分对从事通用航空的条件、经营性和非经营性通用航空活动的要求、飞行安全措施、地面第三人责任险等方面作了规定[3]。另外，《民用航空法》对无人驾驶航空器的管理另有规定，该法律为民用无人驾驶航空器的监管立法作出了授权。

1.2 法规方面

《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》和《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》等法规适用于我国境内包括无人驾驶航空器在内的所有从事民用航空活动的飞行器。2023年5月，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（简称《暂行条例》）构建了覆盖无人驾驶航空器生产制造、销售经营、操控资质、空域使用、飞行活动、监督管理、应急处置等内容的全链条管理体系，明确了各环节的管理部门和相关职责。这是我国无人驾驶航空器领域的专门行政法规[4]，标志着我国无人机产业进入有法可依的规范化发展新阶段[5]。

在空域管理方面，2023年11月，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》面向社会公开征求意见。该条例明确在空域使用上，对于D、E、G、W类空域，可采取报备制。即在标准气压高度6 000 m以下，非民用运输机场和设塔台的通用机场上空的空域，以及限制类型空域外，不再采取空域使用申请和审批机制。该征求意见稿的出台，表明我国空域放开有了实质性的突破，为我国低空经济产业发展提供了有力保障。

1.3 部门规章

低空经济相关的部门规章主要由交通运输部与工业和信息化部制定。近年来，交通运输部相继发布4部规章，用以规范通航的相关活动。2020年7月发布的《通用航空经营许可管理规定》（自2021年1月1日起施行）明确了通航企业经营许可条件、经营许可程序、经营许可证的管理、通用航空企业经营规范、监督检查以及法律责任等内容。2022年11月发布的《中国民用航空空中交通管理规则》（自2023年1月1日起施行）指出，无人驾驶航空器在民用航空使用空域内活动、管制单位向无人驾驶航空器提供空中交通服务应当遵守国家相关法律法规和民航局相关规定。2024年1月1日发布并施行的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》对无人机的操控员管理、飞行器登记管理、适航管理、空中交通管理、运行管理、法律责任等内容作出了明确规定。同年4月1日，《民用航空产品和零部件合格审定规定（2024修订版）》正式实施，规范了民用航空产品和零部件的设计批准、生产批准和适航批准相关要求，对民用航空产品和零部件的适航管理工作起到了积极促进作用。

2023年12月，为规范民用无人驾驶航空器生产活动，工业和信息化部发布《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》（自2024年1月1日起施行）。该规定针对在我国境内生产、销售、使用的民用无人驾驶航空器，从唯一产品识别码、无线电发射设备型号核准、电信设备进网许可、网络与数据安全、产品信息备案等方面作出了明确规定。

1.4 行政规范性文件

民航局自2009年开始对无人驾驶航空器进行监管[6]，至今发布了数十部行政规范性文件。据本文不完全统计，至今依旧有效的民用无人驾驶航空器相关规范性文件有16部，涉及实名登记和国籍登记、无人机驾驶与操控、适航审定、空中交通管理、经营活动和基础设施等多个方面（见表1）。

表1 民用无人驾驶航空器相关的行政规范性文件

2023年12月，工业和信息化部无线电管理局发布《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》，以规范民用无人机的无线电使用。该文件明确将民用无人驾驶航空器通信系统无线电发射设备型号核准、无线电频率使用、无线电台设置使用纳入无线电管理范畴[7]。同月，《国家空域基础分类方法》将我国低空空域划分为7类。其中5类为管制空域，其余2类为非管制空域，标志着我国低空空域管理进一步规范化。

2 我国低空经济法规体系的不足之处

2.1 行政规范性文件的名词定义不一致、使用不统一

针对无人机的监管，相关规范性文件的发布时间已有十余年的跨度。随着时间推移，部分名词的内涵和定义发生了变化，进而导致了新旧规定中部分名词的定义和使用出现不统一的问题。

在名词定义不一致方面，《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》将民用无人机定义为“没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球。”[8]在《民用无人机驾驶员管理规定》中，无人机被简单定义为“由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器。也称远程驾驶航空器。”另外，融合区域的定义在不同文件中也出现了偏差。在《轻小无人机运行规定（试行）》中，融合空域是指有其他航空器同时运行的空域，而在《民用无人机驾驶员管理规定》中，融合空域是指有其它有人驾驶航空器同时运行的空域，后者更为强调有人和无人驾驶航空器的融合运行。在名词使用不统一方面，针对操控无人机的人员，在《民用无人机驾驶员管理规定》中使用“驾驶员”，而在《民用无人机操控员执照考试管理服务提供方制度实施办法》中使用“操控员”。

名词定义不一致、使用不统一的问题不仅会对相关规定的权威性和可信度造成损害，降低相关文件的明确性和严谨性，还可能引发理解歧义和执行混乱，影响执行效率和公正性。

2.2 部分旧规定未及时调整，存在与新规定不一致情况

近年来，低空经济相关法规频出，部分旧规定未及时调整，出现与新规定不一致的情况。

一方面是部门规章与行政法规要求不一致。《通用航空经营许可管理规定》第1章第3条规定，从事经营性通用航空活动的企业，应当取得通用航空经营许可证；而《暂行条例》第2章第11条提出，取得运营合格证后从事经营性通用航空活动无需取得通用航空经营许可证。目前实践中的做法是根据《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器监管服务有关事宜的公告》，民航局通过其综合管理平台为原持有通用航空经营许可证的企业开设了绿色通道，分批换发运营合格证。但运营许可是否可以完全涵盖原通用航空经营许可所需考虑的条件仍存在问题，比如是否还需要遵守“从事经营性通用航空活动的主体应当为企业法人，企业的法定代表人为中国籍公民”的要求？对此《暂行条例》并无此种限制。

另一方面是民航规范性文件与部门规章不一致。2017年，民航局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，其中实名登记的登记平台为“中国民用航空局无人机实名登记系统”，而2024年交通运输部发布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》规定，实名登记平台为2024年1月份正式使用的新平台——民用无人驾驶航空器综合管理平台。目前，前者在民航局网站上仍标明为有效，访问其系统会自动跳转至民用无人驾驶航空器综合管理平台，但两者之间的转化理应有官方的公告。

旧规定与新法律不协调问题，一方面会影响法律的稳定性，降低法律的威信力；另一方面会导致法律适用混乱，影响公众的正常使用，降低相关部门的监管效率，进而增加安全风险和市场乱象。

2.3 eVTOL适航审定、经营活动等相关规章有待健全

随着新能源技术和航空制造业的蓬勃进步，电动垂直起降飞行器（Electric Vertical Take-Off and Landing，eVTOL）行业迅速崛起，已然成为低空经济领域的赛道之一。2024年4月，亿航智能EH216-S成为较早获得生产许可证、型号合格证和标准适航证的eVTOL机型，率先迈入规模化生产阶段，时的科技、峰飞航空、小鹏汇天等代表企业也在积极申请适航证。然而，与产业的快速发展相比，eVTOL的适航法规建设存在滞后问题。当前，不同型号的eVTOL适航审定过程依旧遵循“一事一议”的模式，尚未形成统一的适航规章和规范性文件。由于eVTOL产业处于发展初期，“一事一议”存在一定的合理性，但长此以往不利于产业的发展。一方面，缺乏具体、明确的适航指标会导致企业在产品设计初期难以精准对接未来适航需求，增加设计调整风险和成本。另一方面，统一适航标准的缺位会导致适航取证周期较长，影响技术革新的市场化进程。

利用eVTOL从事通用航空经营活动也面临法规供给不足的问题。由于eVTOL主要从事城市区域内或跨区域飞行活动，这对于长期以来以有人驾驶航空器的飞行管理为重点的民航飞行管理体制提出了挑战。未来需要结合其行业发展特点为其划设高效便捷、安全可行的飞行航路，但《暂行条例》规定的120 m以下非管制空域可能并不能很好满足其飞行需求。如果其飞行航路靠近城区，还需要与地方政府进行密切协调，由于可能涉及土地使用和规划，地方政府必须在其中发挥关键性作用。对于eVTOL这一新兴行业而言，在现有的条块分割管理体制下如何进行有效协调和沟通以便出台适当的飞行管理制度，对于未来的行业发展至关重要。

3 未来展望

3.1 法律体系不断优化，法治环境趋于稳定

在低空经济迅速发展的背景下，我国有关部门已洞察到法规建设方面的滞后与不足，正积极加速相关法规的规划与布局。可以预见，在《暂行条例》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等相关文件的指导下，法律体系将不断得到优化。首先，过于陈旧、对发展起不到积极作用甚至会限制新业态发展的法规将会被及时废止，有效保障法律的时效性。其次，通过对与上级法规冲突的具体条款进行精确的法律修订，法规之间的内在联系与一致性进一步强化，最终形成逻辑严密、层次清晰的法律框架。

同部门和跨部门法律文件的协调性和一致性显著提升，为无人机产业及其他相关领域的发展提供稳定、可预期的法治环境。一方面，通过部门内部的定期审查与修订机制，名词定义不统一、使用不规范等问题得到妥善解决。另一方面，通过定期的协调会议、联合审查小组等形式，跨部门的沟通合作机制和协调力度进一步强化，部门间规章和行政规范性文件不再出现冲突和重叠现象，法律体系内部的和谐性、统一性极大提升。

3.2 eVTOL适航法规加快完善，标准体系逐步完备

在国家及各级政府的紧密合作与政策支持下，技术创新与适航法规标准体系建设将以较快的速度推进，eVTOL适航法规将加快完善，国家标准、行业标准、团体标准得到快速、协同发展。通过多方的深入沟通与协作，工业标准与适航体系之间的衔接更加紧密，基本形成覆盖eVTOL设计、制造、试验、试飞、使用、维修和报废的全生命周期的初始适航与持续适航的管理体系。这种全生命周期的管理体系确保eVTOL从设计之初到最终报废都遵循严格的适航标准，不仅提高了飞行器的安全性和可靠性，也为企业和用户提供了更加全面的保障。与此同时，通过积极推进与国际适航法规标准体系接轨，国内法规标准的国际化水平将不断提升。这不仅有助于国内eVTOL企业更好地参与国际市场竞争，也为国际合作伙伴进入中国市场提供了便利条件，为我国eVTOL产业更好地融入全球航空产业链，实现与国际先进技术的同步发展奠定了坚实基础。

3.3 隐私安全和环境保护不断加强，法治建设稳步推进

随着无人机续航能力和拍摄能力的日益增强，无人机对公众隐私权的威胁程度逐渐加深，相关立法进程将进一步加快推进[9]。《暂行条例》第三十四条明确规定，禁止无人驾驶航空器危及他人生命健康，非法采集信息或者侵犯他人其他人身权益。在此基础上，一系列相关具体实施细则和配套机制将加快建立并完善。鉴于隐私权的维护贯穿无人机设计、生产、销售和使用的全生命周期，未来各相关部门将依据自身职责权限制定或修订相应的规章制度。这包括但不限于设计方、制造商、销售商、操控员、数据存储管理者等各方的义务、责任和违规惩罚机制，以确保无人机的合法合规使用，同时保护公众的个人隐私不受侵犯。

低空经济的发展对环境保护提出了更高的要求，尤其是飞行器噪音污染和电池处理方面。针对噪音污染问题，从技术研发角度，未来应采用先进的降噪技术和材料，如改进螺旋桨设计、安装消声装置等，减少飞行过程中的噪声；从飞行路线和时间规划来看，将合理规划无人机的飞行路线，避开居民区、学校、医院等敏感区域，同时限制夜间飞行，以减少对居民生活和野生动物的干扰。此外，在机场和起降场地周围将建设隔音墙或使用吸音材料，以吸收和减弱噪音传播。在电池处理方面，随着电池技术的不断突破，高能量密度、长寿命、可循环利用的电池将逐步成为行业主流。这些创新不仅能够极大地延长电池的使用周期，减少电池更换的需求，还可以显著减少因电池损耗产生的废弃物，对环境保护起到积极作用。与此同时，电池回收体系将不断完善，安全的收集方式、高效的存储与运输方式、先进的处理技术使得废旧电池高效率地转化为生产新电池的原材料，形成闭环的循环经济模式，进而大幅度提高电池材料的循环利用率。

4 结束语

低空经济作为我国战略性新兴产业，有望成为拉动国民经济持续增长的强大推手。为促进低空产业的健康、有序发展，本文对我国现行的低空经济法律、法规和行政规范性文件进行了系统性梳理和研究。研究表明，我国现有体系中存在行政规范性文件系统性和统一性不足、部分旧规定与新规定冲突以及eVTOL适航审定、经营活动等相关规章有待健全的问题。未来，在国家政策的支持下，法律体系将不断优化、eVTOL适航法规标准趋于完善、个人信息和环境保护体系逐步健全，有望为低空产业的安全发展提供稳定可期的法治保障。

Research on the legal system to promote the development of low-altitude economy in China

WANG Xueying1, GAO Guozhu2, GU Lilan3, SU Dan3

（1. Intellectual Property and Innovation Development Center, China Academy of Information and Communications Technology, Beijing 100191, China；

2. Law School, Beihang University, Beijing 100191, China；

3. West Branch of China Academy of Information and Communications Technology, Chongqing 401336, China）

Abstract: The low-altitude economy, as a strategic emerging sector, requires guidance and regulation from the legal regime for its healthy and orderly development. In recent years, China’s low altitude economy has developed rapidly, but the legal guarantee system still has a certain lag and incompleteness, which is difficult to fully cover and effectively guide the diversified development of low-altitude economy. In this context, this paper systematically reviews and analyzes the relevant laws, regulations, and administrative normative documents related to low-altitude economy in China, then scientifically evaluates the problems existing in the current system, and puts forward reasonable suggestions. The purpose of this paper is to promote the establishment of a regulatory system to meet the development needs, so as to support the rapid development of low-altitude industry.

Keywords: low-altitude economy; legal system; unmanned aerial vehicle; electric vertical take-off and landing aircraft

本文刊于《信息通信技术与政策》2024年 第11期

主办：中国信息通信研究院

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