法学学者周汉华：走出以数据交易为目标的数据确权“误区”

中国社科院法学所研究员周汉华认为，当前以数据交易为目标的数据确权思路，在实践中问题与争议重重，难以发挥数据要素乘数效应——促进数据多场景应用、多主体复用。

12月18日，南都数字经济治理研究中心联合清华大学智能法治研究院在京举办“第八届啄木鸟数据治理论坛”。周汉华在会上表示，要走出以数据交易为目标的数据确权“误区”，转而以“数据互操作”作为数据价值的基本实现形式，也就是通过开放标准或者接口等，实现不同平台企业（系统、应用或设备）之间的兼容，使不同企业能够交换数据，从而满足“数据二十条”提出的增强“数据要素共享性、普惠性”的目标。

“数据产权并不需要界定数据属于谁所有，而是强调数据相关方均有权使用数据，本质是推动‘数据互操作’。”周汉华解释说。

周汉华在“第八届啄木鸟数据治理论坛”上发表演讲。

2022年底印发的“数据二十条”，提出构建数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的数据产权“三权分置”。“数据二十条”淡化了所有权观念，强化使用权，让数据高效流通使用赋能实体经济。

2023年底，国家数据局等17个中央部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，首次提出要充分发挥数据要素乘数效应，发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用。周汉华说，这为明确数据确权方向提供了更具有可操作性的标准，也可以用来判断现有数据产权制度设计是否合理。

周汉华分析，当前数据确权着眼于数据交易，并由此出发，进行确权、估值、登记、入表、交易等一系列制度安排。这种制度思路背后，实际上是以确立数据实际持有者或控制者的权利为中心。而且，此种数据确权的目的在于保护数据持有者的支配权、排他权，实质上沿袭了传统的物权确权模式，尤其与土地确权模式类似——土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”。但是，和土地这类生产要素不同，数据具有非独占性、非排他性的特征。因此，以数据交易数据为目标的确权思路存在致命缺陷，与“数据二十条”提出的“增强数据要素共享性、普惠性”相去甚远。

实践中，目前的数据确权模式涌现一系列问题：

• 数据交易所场内交易数量匮乏；

• 企业数据资源入表积极性不高；

• 资本市场（股价）对数据资源入表反应冷淡；

• 律所、会计师事务所等数据资产化第三方服务机构，向数据交易所缴纳会费，希望从数据交易市场分一杯羹，但实际上没多少业务；

• 数据确权登记的法律效力不明确，数据资产估值与定价难；

• 不同企业入表的数据资源占总资产的比例差别巨大；

• 数据资源入表可能触碰财务造假刑法红线；

• 土地财政难以为继后，大量城投企业将手中数据资源入表的积极性高，这导致土地城投风险演变为数据城投风险；

• 城投的数据属于公共数据，原本应开放给全社会使用，现在却因授权运营，公共数据开放的空间被不断挤压；

• 数据抵押融资后，风险向银行传导，于是银行从严控制数据资产抵押融资授信额度。

周汉华进一步表示，数据交易模式下，卖方的收入来自于买方的支出，社会总收益并未发生变化，只是财富转移。如果卖方收入过少或者没有交易，而制度建设与中间环节过多，还会导致收入实质性小于支出，造成社会效率损失。另外，卖方与买方信息不对称，卖方希望有个好价钱，但价格越高，数据买方越少，双方存在零和博弈，最终没有增加收益。

周汉华据此认为，如果不调整数据确权中沿袭的物权确权思路，会出现具体制度成本越大、制度建设越到位，反而交易成本可能越高，数据交易越少。

如何调整？周汉华给出的思路，是以“数据互操作”作为数据价值的基本实现形式。“互操作”创造价值有一个典型案例：不同地方、使用不同终端、语言的用户均能通过互联网进行交流。“数据互操作”是以不特定数据使用者或者网络用户的权利为中心，不再以数据实际持有者的权利为中心，目的在于保证所有使用者均能接入网络、使用数据。

周汉华说，“数据互操作”的意义，远非按物权确权模式那样，仅仅增加一些数据交易量或者资产负债表中的资产可比。

但周汉华亦指出，我国目前的具体法律规则、制度、实践很多都不支持“数据互操作权”。尤其互联网大厂缺乏动力，因为选择不兼容通常有利于大平台，而“数据互操作”把机会给了市场的新进入者。周汉华建议，在明确“数据互操作”的数据确权新方向后，需要对现行制度、规范进行系统梳理、清理，以实现“数据二十条”的原则与基本设想。

采写：南都记者 杨柳