唐代初期，建国伊始沿袭于隋的州县两级体制，以及地方监察的强化

西晋以后长达三百余年的南北分裂局面的终结，隋重建大一统的中央集权制的王朝，隋文帝着手采取一系列巩固、加强中央集权的措施，开始中央集权制的新时代。就地方体制而言，隋王朝一改魏晋南北朝时期的州一郡一县的三级体制，代之以州（郡）一县两级制。隋朝存在时间短促，没有来得及进一步完善这种政治体制，便淹没在农民战争的风暴中。

大唐建国聲始，国家政治体制沿袭于隋，地方实行州（府）一县两级制，州（府）是地方最高的政治实体。众所周知，唐代地域辽阔，州县众多，太宗贞观十三年全国有州三百五十八，县一千五百五十一。玄宗时户部帐称：“凡郡府三百二十有八，县千五百七十三”。如何管理如此众多的州县，同时提高行政效率便提到议事日程。

诸道的设置，远祖汉武帝分十三部州，遣刺史巡查天下郡国之法，其目的自然是为了巩固中央集权，加强对地方官员监察。每道均派遣监察使臣出行，“代天子巡狩”天下。监察使臣临时性出使地方，不仅为了监察地方百官，往往还肩负有多种使命，其中包括赈恤灾民、处理重大的地方性事务等。此外，中央还设置了制度性的御史“分察百寮，巡按郡县”，此类之“道”只为监察区域的一种，是中央“虚设"的地方管理的巡察单位，并不是一级政府组织机构。

毋庸置疑，唐代前期诸使分道巡察制度的设立，在一定程度上保证地方吏治的清廉与官僚机构的有效运作，解决因州县设置过多，中央管理幅度过大而存在的力不从心的问题，弥补行政效率不高的缺憾。但毕竟“天下至大，郡邑至多，贤牧良宰，诚难尽得”，加之监察使臣严重不足，负担过重从而导致监察效果的不尽人意。所以，尽管监察使臣马不停蹄，一路风尘，但因时间急迫，颇有走马观花之叹，无法真正有效地提高监察工作的效率，不可能从根本上解决国家地方体制的问题。

当时的有识之士就已经认识到这一问题，万岁通天元年凤阁舍人李娇上疏武后，认为负责监察地方使命的官员，只在特定有限的时间里奉命出京，他们“时间急迫，簿书委填，昼夜奔逐，以付时限”，其“褒贬得失”，"则皆不暇，表明随着社会的发展，有进一步强化地方监察效能的实际需要；但是李幌的呼吁，在当时并没有引起朝廷的足够重视。由于中央差遣使臣监察州县存在实际效果不彰的问题，唐中央尝试对地方体制进行某种程度的革新，以推行一种新的与时代要求相适应的制度。

在唐玄宗监国的景云二年，唐廷内部发生历史上著名的“分天下郡县，置二十四都督府以统之”的争论。这件事在《唐会要》卷六十八有比较详尽的记载：“景云二年六月二十八日制，赦天下分置都督府二十四”，二十四都督府所辖的范围广泛，几乎涵盖全国。

唐廷对都督府的行政级别、治所、统州数、官佐的品级等诸方面作了详细的规定，形成一套较为完善的制度。但遭到部分朝臣的激烈反对，太子右庶子李景伯、中书舍人卢补等人认为，使“天下诸州分隶都督，专生杀之柄，典刑赏之科”气容易造成都督府“权任太重，或用非人，为害不细”的问题。

这一建议深深地触痛了专制王朝敏感的神经，如果任由都督统帅诸州的军队，再兼所领诸州的监察权，尾大不掉恐怕势所难免，这是力图维护并竭力加强中央集权的最高统治者所不愿看到的。因此，才有“罢都督，但置十道按察使而已”政策的出台。都督府管州制度的夭折、决策者在管理形式上的犹豫不决，突出地反映了中央企图扩大地方管理的权限，又怕权大难制的矛盾心态在地方体制上流露，这正是自秦汉以来中央集权与地方分权本身矛盾的体现。

需要强调的是玄宗开元末年釆访使的设置，在唐代地方体制的演变中具有特别重要的意义。釆访处置使本为差遣使职，它的主要职责是负责监察地方官员。开元二十一年，“是岁分天下为近畿、都畿、关内、河南、河东、河北、陇西、山南东道、山南西道、剑南、淮南、江南东道、江南西道、黔中、岭南，凡十五道，各道置访使，以六条检察非法”。

在随后，它的权力不断得到加强，被授予处理州县具体事务，并逐渐从监察领域，扩大到地方的经济领域甚至可以暂停地方官员的职务。玄宗又诏称“官吏中有贪冒赃私，干犯名教，或衰老疾病无政理者，刺史以下宜停务奏”。由于釆访使权力的膨胀，干涉地方州郡事务，侵渔剌史职权的情况越来越频繁，于是天宝九年（750）玄宗不得不下诏，明令规定釆访使不得越权理政。

尽管中央三令五申严禁采访使不得干预地方政事，但是它越权介入地方事务的事情还是经常发生，朝廷的规定徒为具文。它成为地方机构的倾向与日俱增，客观上为“道”由虚设的监察单位，向州以上的一级地方实体化演进准备了条件。

开元末，与监察官员的权力扩大化的同时，还出现了中央派出的监察官员向地方官方向发展的趋向。《通典》卷三十二《职官十四》“州牧刺史"条载：“神龙二年（706）二月，分天下为十道，置巡察使二十人（一道二人），以左右台及内外五品以下坚明清劲者为之，兼（廉）按郡县，再期而代。至景云二年（711）,改置按察使，道各一人。开元十年（722）省。十七年复置。二十二年，改置釆访处置使，理所部之大郡”。

监察使职，初为朝廷的临时性差遣，为完成特定的任务而设置的，具有因事而出，事毕归朝的特点。到开元后期，作为监察使臣的釆访处置使，已开始逐步由临时性出使的任务型，转为固定使职的职能型，并且治所开始固定化。对于诸道釆访使的治所，严耕望先生认为，“采访使除京畿、都畿外，皆以辖境之大都督刺史兼领，故兼领之州即为治所”。

此外，天宝十二载二月，釆访处置使开始设置僚佐，“河南道釆访处置使、河东郡太守李橙，河南道釆访处置使、陈留郡太守王濬等奏：请依旧通前置二员交使（据后引《通典》文知此“交使”为“支使”之讹），望以周载，许依元敕处分敕：‘诸道准此，黔中道各一人，宜依旧定’”。《通典》卷32《职官十四州郡上》“州佐”总论对此有比较详细的记载：“采访使有判官二人，支使二人，推官一人（推鞠狱讼），皆使之辟召，然后上闻。其未奉报者称摄”。

采访使既配置了僚属，建立一套常设机构和办事人员，其治所也比较固定，还有朝廷颁发的印信，从而使“采访使作为地方监察官员固定化、制度化了”。尽管，其权力很大，不断侵夺刺史的职权，干涉州郡事务，但此时的釆访使主要还是作为监察地方州县的监察机构而存在的，虽有''向一级地方行政机构过渡的趋势，但采防使尚未打破旧有的行政格局”。

朝廷通过给釆访使颁发印信，使其权力比以前的诸使的权力有了很大的提高。开元二十二年三月二十三日，华州刺史、关内道采访使李尚隐等奏：“请各使置印，（上）许之”。

综上所述，其实，一项体制的改变，虽不否定重大事件的影响，但也不是一朝一夕所能完成的，它是一个渐进的过程，唐代地方的体制的变迁当然也不例外。釆访使的地位的提高，正是“道”的地位变化的表征。虽然，它没有打破原有的体制格局，但使原有的体制有了很大的变化，或者说是唐代行政体制部分质变的开始。“道”己不完全是虚设的监察区域，而是具有某种行政职能的地方机构，初具一级机构的雏形，为安史之乱后的体制调整提供必要的条件。